I SA/Wa 636/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz /spr./ WSA Małgorzata Boniecka -Płaczkowska Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta O., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w O., stanowiącą działkę ewidencyjną numer [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2, zajętą pod drogę publiczną – ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne. Starosta [...] decyzją nr [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w O., stanowiącą działkę ewidencyjną numer [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2, zajętą pod drogę publiczną – ul. [...], a do jego wypłaty na rzecz J. Z. zobowiązał Gminę O. Od decyzji tej odwołał się Prezydent Miasta O. kwestionując zasadność ustalonego wobec niego zobowiązania, wskazując, że droga pod którą została zajęta nieruchomość stanowiła drogę lokalną miejską. Zgodnie z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że powołany przepis budził wątpliwość prawną dotyczącą ustalenia podmiotu właściwego do wypłacenia odszkodowania za drogi należące w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2002 r. (sygn. akt II SA/Łd 2226/01, ONSA 2004/1/17) stanął na stanowisku, iż art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (....) nakłada na wszystkie gminy władające nieruchomościami nie stanowiącymi ich własności, zajętymi pod gminne drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r., w tym drogi lokalne miejskie, obowiązek wypłaty odszkodowania. Ponadto Sąd ten stwierdził, że wskazanie w art. 73 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, że gmina wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, należy rozumieć jako wskazanie obowiązku odnoszonego do zbiorczej kategorii dróg gminnych: gminnych i lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin (będących jednolitą kategorią ustrojową), stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne. W niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę O. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2. Mając powyższe na uwadze, organ drugiej instancji uznał, że zobowiązanie Gminy O. do wypłaty odszkodowania za zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną nie powinno budzić żadnych wątpliwości, i dlatego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Na decyzję Wojewody Mazowieckiego, Prezydent Miast O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Skarżący zakwestionował stanowisko Wojewody Mazowieckiego i Starosty [...] zgodnie z którym Gmina O. jest właściwym podmiotem do uiszczenia odszkodowania za drogę, która w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła drogi gminnej. Zarzucił, że stanowisko to organy administracji publicznej nie oparły o przepis prawa materialnego, lecz o orzeczenie NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 20 września 2002 r. - sygn. akt II SA/Łd 2226/01 - ONSA 2004/1/17. Powołując się na treść art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną skarżący argumentował, że ul. [...] nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. drogą gminną, gdyż uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z 26 maja 1988 r., nr 245 w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Stołecznego Warszawskiego Nr 17 z dnia 1 sierpnia 1988 r. zaliczono ją do kategorii dróg lokalnych, a drogi lokalne miejskie dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi na podstawie art. 103 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. W takim stanie faktycznym odszkodowanie zgodnie z art. 73 ust. 2 tej ustawy winien wypłacić Skarb Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zarówno zaskarżona do Sądu decyzja Wojewody Mazowieckiego jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. wydane zostały na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z ustępem 1 powołanego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl ustępu 2 tego przepisu, odszkodowanie wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania zawarte są w ust. 4 i 5 powołanego artykułu. Z art. 73 ust 1 ustawy wynika więc, iż przesłankami, których łączne wystąpienie powodowało, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością odpowiednio Skarbu Państwa lub wskazanych jednostek, są: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne i nie stanowiącymi własności podmiotów władających. Zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody. W sprawie niniejszej stwierdzenie nabycia przez Gminę Miasta O. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2004 r. nr [...], decyzja ta w dniu [...] października 2004 r. stała się ostateczna, nastąpiły więc przesłanki do przyznania J. Z. wnioskowanego odszkodowania. W niniejszej sprawie, jak wynika z będących w dyspozycji sądu akt administracyjnych i czego nie kwestionuje sam skarżący, nieruchomość, której dotyczy wniosek o przyznanie odszkodowania stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 roku własność J. Z. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 1984 r. (Rep. [...]) oraz umowy przenoszącej własność z dniem [...] stycznia 1985 r. (Rep. [...]), jednocześnie pozostawała we władaniu Gminy jako droga publiczna. Uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r., nr 245 w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Stołecznego Warszawskiego Nr 17 z dnia 1 sierpnia 1988 r. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zdaniem skarżącego nieuprawniona jest przyjęta w kwestionowanych decyzjach wykładania art. 73 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zgodnie z którą do wypłaty odszkodowania, o którym mowa w ust. 1 za drogi będące w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami lokalnymi miejskimi zobowiązana jest właściwa gmina, bowiem drogi te dopiero z dniem 1 stycznia 1998 r. stały się drogami gminnymi i odszkodowanie za nie powinien wypłacić Skarb Państwa (art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy). W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko zajęte w omawianej kwestii przez organy administracji, które zbieżne jest z poglądem wyrażonym w obszernie uzasadnionym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 2226/01 (ONSA 20004/1/17). Podnieść należy, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.), obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r. drogi publiczne dzieliły się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, gminne, lokalne miejskie i zakładowe. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Oznacza to, że dotychczasowy podział na drogi gminne i lokalne miejskie został zastąpiony zbiorczą kategorią dróg gminnych. Przepis ten dostosowywał przepisy ustawy o drogach publicznych do obowiązującego od 1990 r. modelu ustrojowego władzy lokalnej wynikającego z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 16, poz. 95 ze zm.). Skoro podstawową jednostką podziału terytorialnego i jednocześnie podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, brak jest podstaw do wyróżnienia dróg gminnych w gminach i lokalnych miejskich w miastach. Wskazanie w art. 73 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., że gmina wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi należy rozumieć jako wskazanie obowiązku dotyczącego zbiorczej kategorii dróg gminnych: gminnych i lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gminy stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne. Brak jest wiec podstaw do wyznaczania Skarbu Państwa jako podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne – lokalne miejskie. Dodać trzeba, że przyjęcie proponowanej przez stronę skarżącą interpretacji omawianego przepisu prowadziłoby do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej gmin, z których część byłaby zobowiązana do wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne określone jako gminne, zaś część byłaby zwolniona z tego obowiązku z tego tytułu, że drogi publiczne, którymi władały były określone jako lokalne miejskie. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.