II SA/Go 436/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.),, Asesor WSA Joanna Brzezińska, Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r., nr [...], II. przyznaje adwokatowi M.Ł. od Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote, osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącemu. Decyzją z dnia [...] listopada 2004r. Nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 7 pkt 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 147 ust.1 pkt 1 w związku z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i art. 104 kpa na podstawie upoważnienia Burmistrza udzielonego zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2004r., po rozpatrzeniu wniosków z dnia [...] stycznia 2004r., udzielił W.S. pomocy w postaci zasiłku okresowego w wysokości 92.20 zł od dnia [...] stycznia do [...] stycznia 2004r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2004r., uchylającą poprzednią decyzję organu nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. pracownik socjalny Ośrodka w dniu [...] września 2004r. przeprowadził wywiad środowiskowy u W.S., w wyniku którego oraz zebranych dokumentów stwierdzono, że spełnia on wymogi określone w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Jego dochód na osobę wynosi 0,00 zł miesięcznie i nie przekracza kryterium dochodowego na osobę zgodnie z zasadą wynikającą z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy tj. 461,00 zł miesięcznie. Załączone do wniosku dokumenty potwierdzają, że przyczyną przejściowo trudnej sytuacji bytowej jest brak możliwości zatrudnienia oraz brak dochodu na zaspokojenie potrzeb życiowych. Ponadto organ stwierdził, że zasiłek okresowy w 2004r. zgodnie z przepisami cytowanej ustawy, wynosi 20 % różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. W.S. odwołał się od tej decyzji, wniósł o jej uchylenie w całości i wyraził swoje niezadowolenie z działań Ośrodka Pomocy Społecznej podejmowanych wobec niego od 1996r. Jednocześnie wskazał, że oczekuje pomocy w jak najszybszym wyprowadzeniu go z trudnej sytuacji życiowej i uniknięcia kolejnych niepotrzebnych, nieracjonalnych decyzji finansowych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856) w związku z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo opisał przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego w sprawie oraz przyczyny formalne uprzedniego uchylania decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2004r. Jednocześnie przytaczając treść przepisów art. 38, art. 147 i art. 159 ustawy o pomocy społecznej Kolegium wskazało, że organ może przyznać pomoc w formie zasiłku okresowego, ale takiej pomocy przyznać nie musi. Kieruje się przy tym swobodnym uznaniem, ograniczonym przepisami prawa. Nadto organ odwoławczy wywiódł, że gdy pomoc przyznano i rozstrzygnięcie wydano w wyniku postępowania zgodnego z przepisami proceduralnymi, to organ odwoławczy nie ma podstaw do kwestionowania takiej decyzji, a organ pierwszej instancji wyjaśnił dlaczego w odniesieniu do strony uznał pomoc najniższą z możliwych za wystarczającą. W dniu [...] stycznia 2005r. W.S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wraz z innymi decyzjami wydanymi w tym samym dniu stwierdzając, że decyzje zostały wydane w wyniku popełnienia przestępstwa i nie przyznania mu właściwej pomocy społecznej umożliwiającej skarżącemu pokonanie bezdomności, bezrobocia, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzeniu gospodarstwa domowego. Skarżący wniósł zatem uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w trybie wznowionego postępowania z wniosku z dnia [...] sierpnia 1996r. Ponadto wskazał, iż oczekuje od ośrodka pomocy społecznej m.in. zapewnienia mieszkania z odpowiednimi warunkami, pokrycia kosztów podłączenia i utrzymania mediów oraz opracowania z jego udziałem programu wychodzenia z bezdomności i bezrobocia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Okolicznością bezsporną w sprawie jest spełnienie przez skarżącego, prowadzącego samodzielne gospodarstwo domowe, warunków do przyznania mu pomocy w formie zasiłku okresowego z uwagi na bezrobocie oraz brak uzyskiwania jakichkolwiek dochodów stałych. Materialnoprawną podstawę przedmiotowych decyzji stanowił przepis art. 38 ustawy o pomocy społecznej z 2004r., zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek okresowy ustala się, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, do wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym (461 zł – art. 8 ust. 1 ustawy) a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł. Jednocześnie w art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawodawca zastrzegł, że kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z powyższą regułą, nie może być niższa niż 50 % różnicy między właściwym kryterium dochodowym a dochodem. Na podstawie art. 8 ust. 2 i art. 38 ust. 6 w/w ustawy, rada gminy może podwyższyć kwoty uprawniające do zasiłków okresowych, jak też minimalne kwoty tego zasiłku. Zgodnie z powyższa normą prawną, co do zasady, skarżącemu winien przysługiwać zasiłek okresowy w wysokości miesięcznej od 230,50 zł do 418 zł. Jednakże z uwagi na fakt, że w/w ustawa o pomocy społecznej wprowadziła szereg zmian w systemie przyznawania świadczeń, jak również źródeł finansowania, w celu umożliwienia przygotowania się samorządów lokalnych do realizacji jej postanowień, ustawodawca wprowadził w przepisie art. 147 ustawową minimalną wysokość zasiłku okresowego na lata 2004 – 2007, na które gminy otrzymują dotacje celowe z budżetu państwa. Na rok 2004 minimalna wysokość zasiłku okresowego dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 20 % różnicy między kryterium dochodowym a dochodem tej osoby tj. 92,20 zł. Wskazana wyżej regulacja nie wyłącza wszakże możliwości przyznania osobie objętej pomocą zasiłku w wyższej kwocie, zgodnej z regulacją zawarta w art. 38 ustawy o pomocy społecznej – czyli ponad kwotę minimalną objętą dotacją celową, także zasiłków ze środków danej gminy. Decyzja ta zależy od uznania organu pomocy społecznej i wysokości środków przekazanych w budżecie gminy na realizację zadań z tego zakresu. Należy podkreślić, iż w przypadku decyzji uznaniowych, takich jak decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego organ administracji kieruje się swobodnym uznaniem rozpatrując zarówno kwestie przyznania pomocy jak i jej wysokości, w ramach nakreślonych przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa oraz przepisy prawa miejscowego. W doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że decyzje oparte na uznaniu administracyjnym wymagają wnikliwego i szczegółowego uzasadnienia kryteriów i okoliczności, jakimi organ kierował się przy ich podjęciu. Tak więc w tego typu decyzjach szczególną rolę, dla zapewnienia realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego, odgrywa prawidłowe uzasadnienie decyzji. Należy podkreślić, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne, powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast w uzasadnieniu prawnym należy zawrzeć wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu decyzja organu I instancji nie zawierała prawidłowego uzasadnienia prawnego, a jednocześnie nie odnosiła się także w jakikolwiek sposób do kwestii sposobu ustalenia i okoliczności mających wpływ na wysokość zasiłku okresowego przyznanego skarżącemu, np. wysokości posiadanych środków finansowych na zadania z zakresu pomocy społecznej, ilości osób i rodzin korzystających średnio miesięcznie z pomocy ośrodka, przeciętna wysokość przyznawanych zasiłków okresowych, inne formy pomocy społecznej udzielanej równocześnie skarżącemu i ich wysokość. W tym zakresie Sąd podzielił zarzuty pełnomocnika skarżącego wobec decyzji organów obu instancji, zgłoszone na rozprawie w dniu 14 grudnia 2005r., iż organ I instancji nie dokonał ustaleń co do przyznania w przedmiotowej sprawie zasiłku okresowego w minimalnej wysokości tj. 20 % dotyczących potrzeb skarżącego oraz możliwości płatniczych Ośrodka Pomocy Społecznej, natomiast organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę to istotne uchybienie pominął. Należy stwierdzić, iż z uwagi na charakter przedmiotowych decyzji wskazane wyżej uchybienia przepisom procedury administracyjnej, mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Skoro organ I instancji dowolnie przyjął za wystarczające przyznanie skarżącemu zasiłku okresowego w minimalnej wysokości, nie wskazując w uzasadnieniu swojej decyzji przesłanek jakimi kierował się ani nie przytaczając w tym zakresie przepisów prawnych, taka wadliwość aktu prawnego uniemożliwia stronie pełną weryfikację zasadności decyzji organu orzekającego o jej prawach lub obowiązkach, a także uniemożliwia organowi II instancji dokonanie rzeczywistej oceny zasadności i legalności decyzji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, ale ma jednocześnie ocenić decyzję organu I instancji na podstawie przeprowadzonego postępowania oraz treści tej decyzji. Organ odwoławczy nie uzasadnił dlaczego, w jego ocenie w niniejszej sprawie przyznanie zasiłku w kwocie 92,20 zł jest wystarczające i prawidłowe. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej przeprowadzić postępowania wyjaśniające i dowodowe dla wykazania, biorąc pod uwagę uzasadnione potrzeby skarżącego oraz możliwości finansowe gminnego organu pomocy społecznej, wysokości przyznanego dodatku okresowego. Ustalenia w tym zakresie organu winny mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Z tych powodów zaskarżona decyzja i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji uległy uchyleniu z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm.). O kosztach orzeczono z mocy art. 250 wyżej cytowanej ustawy i § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348) ze zmianą rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 października 2005r. (Dz. U. Nr 219, poz. 1872).