II SA/Gl 493/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 21 stycznia 2022 r. nr NWXIV.7581.3.40.2021 w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę Zawiadomieniem z 4 lipca 1978 r. nr [...] skierowanym do S. i J.1 J. Zarząd Gospodarki Terenami w B. poinformował strony, że stanowiące ich własność nieruchomości zapisane w księgach wieczystych [...] i [...] zostały objęte decyzją Prezydenta Miasta B. z 30 maja 1977 r. nr [...] o ustaleniu terenu budowlanego w B. i jego podziale na normatywne działki budowlane pod budownictwo jednorodzinne oraz że część (o pow. 13257 m2) ww. nieruchomości - zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach - z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa. Jednocześnie adresatów poinformowano o ustaleniu za przejęty teren odszkodowania w kwocie 265784,35 zł. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wyciągiem z księgi wieczystej [...], obejmowała ona działki nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5, nr 6, nr 7, nr 8. Natomiast, jak wynika z odpisu z księgi wieczystej [...], obejmowała ona działki nr 9, nr 10 i nr 11. Wnioskiem z 12 maja 2020 r., J.2 J., P. J. i M. W., jako następcy prawni S. i J.1 J., wystąpili do Prezydenta Miasta B. o zwrot nieruchomości stanowiącej działki nr 12, nr 13 i 14. Do wniosku załączono decyzję Urzędu Rejonowego w B. z 3 sierpnia 1993 r. nr [...] o odmowie zwrotu na rzecz S. i J.1 J., "gruntu przejętego na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta B. z dn. 30.05. 1977 r. nr [...]". W uzasadnieniu ww. decyzji wymienione zostały między innymi, objęte wnioskiem, działki nr 13 i nr 14 (z której powstała działka nr 12). Postanowieniem z 9 lipca 2020 r. nr [...] Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta B., wyznaczył do załatwienia sprawy Starostę B. W ramach postępowania wyjaśniającego ustalono, że działka nr 13 obejmuje część dawnych działek nr 7 i nr 8, działka nr 14 obejmuje część dawnych działek nr 6, nr 7 i nr 11. Część obszaru tych działek obejmuje również wskazaną we wniosku działkę nr 12. Decyzją z 2 lipca 2021 r. nr [...] Starosta B. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o: 1) zwrocie na rzecz wnioskodawców (w udziałach w wysokości po 1/3 części) nieruchomości położonej w B., obrębie [...], objętej księgą wieczystą [...], oznaczonej jako działki nr 13 o pow. 0,0249 ha i nr 14 o pow. 1,0101 ha, 2) odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców części nieruchomości położonej w B., obrębie [...], objętej wieczystą [...], oznaczonej jako działka nr 12 o pow. 0,3599 ha, 3) zobowiązaniu J.2 J. do zwrotu na rzecz Gminy B. kwoty 958,67 zł (słownie: dziewięćset pięćdziesiąt osiem 67/100 zł), 4) zobowiązaniu M. W. do zwrotu na rzecz Gminy B. kwoty 958,67 zł (słownie: dziewięćset pięćdziesiąt osiem 67/100 zł), 5) zobowiązaniu P. J. do zwrotu na rzecz Gminy B. kwoty 958,66 zł (słownie: dziewięćset pięćdziesiąt osiem 66/100 zł), W uzasadnieniu organ wskazał, że działka nr 13 (powstała z części dawnych działek nr 7 i nr 8) oraz działka nr 14 (powstała z części dawnych działek nr 6, nr 7 i nr 11) nie zostały zagospodarowane na cel przejęcia (budownictwo jednorodzinne), a tym samym (jako zbędne na ten cel w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami) podlegają zwrotowi. Natomiast zwrot działki nr 12 (również powstałej z części dawnych działek nr 6, nr 7 i nr 11) jest niedopuszczalny, bowiem działka ta stanowi część drogi publicznej - ul. [...]. Odwołanie od ww. decyzji, w części orzekającej o odmowie zwrotu działki nr 12 (pkt 2 decyzji), wniósł J.2 J. podnosząc, że działka ta, w części objętej żądaniem zwrotu (0,0960 ha) jest porośnięta trawą i drzewami, a częściowo przebiega w urwisku, nie spełnia więc parametrów drogi publicznej. Zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda Śląski utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazał, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 powołanego aktu prawnego, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli nieruchomość łub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanki pozwalające na dokonanie oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości zostały natomiast zawarte w art. 137 tej ustawy, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli mimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym ta decyzja stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją wskazanego w niej celu albo gdy pomimo upływu dziesięciu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jednocześnie, wyrokiem z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powołany wyżej przepis, w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r. (jak w rozpatrywanej sprawie), na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. (datą wejścia w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami), zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art, 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konkluzji powołanego wyżej wyroku Trybunał wskazał, iż "nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja nastąpiła po upływie 10 łat od chwili wywłaszczenia" oraz podkreślił, że "odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeżeli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne Jak wskazał Wojewoda Śląski przed dokonaniem ustaleń dotyczących realizacji celu wywłaszczenia organ administracji winien zweryfikować, czy w danej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące niedopuszczalnością roszczenia o zwrot (wskazane w art. 229 ustawy) lub inne przeszkody ten zwrot uniemożliwiające, a także czy nie zachodzą ograniczenia wynikające z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z poglądem ugruntowanym zarówno w nauce prawa, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, użyte w powołanym przepisie (art. 2) sformułowanie "w szczególności" oznacza, iż katalog wskazanych tam ustaw jest otwarty, a w przypadku kolizji między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a przepisami innej ustawy - zarówno wymienionej w art. 2, jak i w nim niewskazanej - pierwszeństwo znajdą przepisy odrębne. Przepisami takimi są między innymi regulacje zawarte w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Mimo, że ustawa ta nie została wymieniona w powołanym wyżej art. 2 sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały na intencję ustawodawcy, którego celem było, aby własność dróg publicznych należała wyłącznie do Skarbu Państwa i odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego oraz na ograniczenia obrotu nieruchomościami i przenoszenia własności dróg publicznych wynikające z art. 2a tego aktu prawnego. Jak wskazano w badanej sprawie, wobec załączenia do wniosku z 12 maja 2020 r. decyzji Urzędu Rejonowego w B. z 3 sierpnia 1993 r. nr [...] o odmowie zwrotu na rzecz S. i J.1 J., "gruntu przejętego na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta B. z 30 maja 1977 r. nr [...]", w pierwszej kolejności podjęto działania zmierzające do ustalenia, czy postępowanie w przedmiocie zwrotu wskazanych w tym wniosku działek nie zostało już w przeszłości zakończone ostateczną decyzją administracyjną, wydaną w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym celu (pismami z 16 września i z 18 listopada 2021 r.) wystąpiono do organu I instancji o akta postępowania zakończonego ww. decyzją, a także do Archiwum Zakładowego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego oraz do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Na podstawie pozyskanych, szczątkowych dokumentów archiwalnych tj. decyzji Wojewody B. z 3 lutego 1994 r. nr [...] uchylającej decyzję Urzędu Rejonowego w B. z 3 sierpnia 1993 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi oraz odpowiedzi Wojewody B. na skargę S. i J.1 J. na decyzję Wojewody B. z 22 sierpnia 1997r. nr [...] ustalono, że postępowanie, w którym wydana została decyzja załączona do wniosku dotyczyło zwrotu działek nr 15, nr 16 i nr 17. Toczyło się zatem w innym przedmiocie niż postępowanie zainicjowane wnioskiem z 12 maja 2020 r. Jednocześnie ustalono, że na podstawie rozporządzenia Wojewody B. z [...] r. nr [...], opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa B. z [...]r. [...], poz. [...], wymieniona w załączniku do niego ul. [...] (na odcinku od ul. [...] do ul. [...]) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Następnie, uchwałą Rady Miejskiej w B. z [...] r. nr [...] (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z [...]r. nr [...], poz. [...]), zmieniono przebieg niektórych istniejących dróg gminnych, określony w powołanym wyżej rozporządzeniu Wojewody B. z [...] r. nr [...], w tym przebieg ul. [...], włączając w jej obszar między innymi działkę nr 12. Zgodnie z art. 7 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1376.) zarówno zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych, jak i ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych (art. 7 ust. 2 i ust. 3), następuje w drodze uchwały rady gminy. Wobec powyższego, decyzję Starosty B. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w części objętej odwołaniem tj. w zakresie odmowy zwrotu części nieruchomości położonej w B., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr 12, uznać należało za prawidłową Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył J.2 J. Domagając się uchylenia decyzji organu II instancji w całości i decyzji Starosty B. z dnia 2 lipca 2021 r., w części dotyczącej odmowy zwrotu części nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., Wydział [...] Ksiąg Wieczystych, oznaczonej geodezyjnie jako działka 12 o powierzchni 0,3599 ha, położonej w B., obręb [...], zarzucił Wojewodzie Śląskiemu naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a poprzez zaniechanie przez organ podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, co miało wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że organ utrzymał w mocy decyzję Starosty B. w zakresie odmowy zwrotu części nieruchomości ze wskazaniem na okoliczność, że stanowi ona drogę publiczną pomimo, że okoliczności sprawy niezbicie wskazują na fakt, że na przedmiotowej nieruchomości nie ma drogi publicznej; 2) art. 1 w zw. z art. 4 pkt 2) ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie, że część nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., Wydział [...] Ksiąg Wieczystych, oznaczonej geodezyjnie jako działka 12 o powierzchni 0,3599 ha, położonej w B., obręb [...] stanowi drogę w rozumieniu ustawy a w konsekwencji drogę publiczną w rozumieniu ustawy, podczas gdy stan faktyczny sprawy przemawia za uznaniem, że ze względu na brak jakichkolwiek cech drogi przedmiotowej nieruchomości, nie może ona zostać uznana za drogę publiczną; 3) art. 216 w zw. z art. 136 ust. 1 i 137 ust. 1 pkt 1) i 2) ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez odmowę zwrotu nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) pomimo, że nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a z uwagi na upływ terminów przewidzianych w art. 137 ustawy o gospodarcze nieruchomościami konieczne jest uznanie przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji, gdyż pomimo upływu 10 lat (zarówno od pierwotnej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 30 maja 1977 r. nr [...], jak i od uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...]) cel nie został zrealizowany, a nawet nie rozpoczęto prac związanych z jego realizacją; 4) art. 2, 21 ust. 1 i 2, 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997, poprzez odmowę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej pomimo niezrealizowania celu przyświecającego decyzji wywłaszczeniowej a nawet nierozpoczęcia prac związanych z realizacją tegoż celu. W celu wykazania swego twierdzenia o braku realizacji celu wywłaszczenia skarżący wniósł o dopuszczenie dokumentacji fotograficznej i filmowej. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest odmowa zwrotu skarżącemu nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka 12 o powierzchni 0,3599 ha, położonej w B., obręb [...]. Jak trafnie wskazał Wojewoda Śląski w uzasadnieniu swojej decyzji podstawą zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899. Zgodnie z tym przepisem "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Jak wskazał Wojewoda Śląski przed dokonaniem ustaleń dotyczących realizacji celu wywłaszczenia organ administracji winien zweryfikować, czy w danej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące niedopuszczalnością roszczenia o zwrot (wskazane w art. 229 ustawy) lub inne przeszkody ten zwrot uniemożliwiające, a także czy nie zachodzą ograniczenia wynikające z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do takich ograniczeń należy bez wątpienia zaliczyć te, które wynikają z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693). Jak podniósł NSA w wyroku z dnia 28 października 2011 r. (sygn. I OSK 649/11 – wszystkie orzeczenia za CBOSA) "roszczenie o zwrot wywłaszczonej (nabytej nieruchomości) nie przysługuje nie tylko w przypadku, o którym mowa w art. 229 u.g.n., ale także, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną". Tożsame stanowisko zajął ten Sąd w wyroku z dnia 19 października 2011 r. (sygn. I OSK 1767/10) wskazując, iż "z przepisu art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności", to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa o drogach publicznych". Ustawa o drogach publicznych w art. 2a wskazuje wyraźnie, iż właścicielem dróg publicznych (gruntów pod tymi drogami) wyłącznie mogą być Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ergo, grunty zajęte pod drogi publiczne nie mogą być przedmiotem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zatem organ administracji nie bada w odniesieniu do tych gruntów spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami – czyli okoliczności, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jak wynika z akt administracyjnych nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżący jest zajęta pod drogę publiczną (w znaczeniu prawnym). Świadczą o tym: - rozporządzenie Wojewody B. z [...] r. nr [...], opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa B. z [...] r. [...], poz. [...], gdzie wymieniona w załączniku do niego ul. [...] (na odcinku od ul. [...] do ul. [...]) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, - uchwała Rady Miejskiej w B. z [...] r. nr [...] (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z [...] r. nr [...], poz. [...]), gdzie zmieniono przebieg niektórych istniejących dróg gminnych, określony w powołanym wyżej rozporządzeniu Wojewody B. z [...] r. nr [...], w tym przebieg ul. [...], włączając w jej obszar między innymi działkę nr 12. Zasadnie zatem odmówiono zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż zajęta jest ona pod drogę publiczną – ul. [...]. Zarzuty skargi, jak się wydaje, wynikają z pewnego nieporozumienia. Skarżący podnosi, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Sporny teren ma być pokryty roślinnością i brak jakichkolwiek urządzeń, instalacji, czy też utwardzenia wskazujących, że znajduje się tam droga publiczna. Ale jak wyżej wskazano, w przypadku nieruchomości zajętych pod drogi publiczne nie następuje badanie realizacji celu wywłaszczenia. Wynika to bezpośrednio z treści art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.