I OSK 835/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska Jerzy Stankowski Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Int. Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 198/04 w sprawie ze skargi A. Int. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r., IV SA/Po 198/04, oddalił skargę A. Int. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W wyniku przeprowadzonej w dniu 6 kwietnia 2002 r. na przejściu granicznym w . kontroli pojazdu nr rej. [...], z naczepą o nr rej. [...] i ważenia pojazdu stwierdzono, że nacisk na drugą oś przekracza o 3,73 kN dopuszczalną wartość 100 kN. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Urzędu Celnego w Rzepinie na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b oraz art. 40b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 ze zm.) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 98, poz. 602 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. nr 44, poz. 432) nałożył na A. Int. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 720 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...]. Stwierdzono w niej, iż w procesie ważenia pojazdu nie odnotowano żadnych nieprawidłowości, nie zgłaszał ich również kierowca pojazdu. Okoliczność, iż całkowita masa pojazdu nie została przekroczona nie ma w sprawie znaczenia. W skardze na tę decyzję A. Int. Sp. z o.o. podniosła m. in., że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego przez zastosowanie art. 13 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności, kierowca nie został pouczony o sposobie przejazdu podczas pomiaru nacisków na osie, miał miejsce jedynie jednokrotny przejazd przez wagę, pominięto w sprawie okoliczności dynamicznego ważenia pojazdu. Pozbawiono stronę możliwości wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów "podczas pierwszego etapu postępowania". Kierowca pojazdu nie był umocowany do reprezentowania skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, że zasada proporcjonalności nie została naruszona przez regulację prawną obowiązującą w dacie orzekania przez organy administracji. Przed wagą ustawiony był znak drogowy określający prędkość, z jaką ma odbywać się przejazd, a przekroczenie prędkości legalizowanej wagi powoduje włączenie sygnalizacji o błędzie ważenia. Kierowca pojazdu posiadał możliwość zgłaszania uwag do procesu ważenia, z której nie skorzystał. Sąd uznał, że rolą skarżącej Spółki, która wiedziała, że samochody wjeżdżające na teren Polski są ważone, było zapewnienie, aby w pojeździe znajdowała się osoba upoważniona do jej reprezentowania. Brak zawiadomienia Spółki o wszczęciu postępowania wynikł ze specyfiki przedmiotowego postępowania. Zawiadamianie przewoźnika spowodowałoby paraliż przejścia granicznego. Przepis art. 13 ust. 2a ustawy nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że nałożenie podwyższonych opłat za przejazd pojazdem nienormatywnym jest obligatoryjne. W skardze kasacyjnej A. Int. Sp. z o.o. w [...] zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu: I. Naruszenie prawa procesowego: 1) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nie stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania – art. 6 k.p.a., - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż podstawą prawną zaskarżonej decyzji nie mogło być zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar nr 39 z dnia 22 sierpnia 2000 r., 2) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. przez nie stwierdzenie naruszenia przez organy celne art. 10 i 81 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, poprzez pominiecie skarżącej w postępowaniu przed organem I instancji oraz uznanie, że przekroczenie nacisków osi pojazdu na drogę zostało udowodnione, mimo, że strona nie miała możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie, 3) art. 97 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 59 p.p.s.a. poprzez uznanie, że właściwym do rozpoznania sprawy był Sąd w Poznaniu, podczas, gdy z przepisów tych wynika, iż właściwy do rozpoznania sprawy był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. II. Naruszenie prawa materialnego – niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że jest on zgodny z art. 2 Konstytucji regulującym zasadę proporcjonalności. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznawania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu albo Gorzowie Wielkopolskim albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania w obu instancjach w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd uznał poprawność ważenia pojazdu w oparciu o zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 sierpnia 2000 r., który nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących. Z dniem 13 marca 2004 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz.U. nr 35, poz. 316). Oznacza to, że w chwili kontroli i ważenia pojazdu nie obowiązywały przepisy powszechnie obowiązujące regulujące sposób ważenia pojazdów pod kątem nacisków osi na drogę, a powołane zarządzenie nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem składającej skargę kasacyjną w postępowaniu administracyjnym naruszono art. 10 i 81 k.p.a. Żaden przepis nie nakłada obowiązku działania przez pełnomocnika, stąd nie można wymagać, aby Spółka udzielała upoważnienia kierowcy. Nic nie stało na przeszkodzie, aby po ważeniu pojazdu i sporządzeniu protokołu zawiadomiono Spółkę o wszczęciu postępowania i możliwości wypowiedzenia się, a dopiero później wydano decyzję. Postępowanie sądowe toczyło się przed niewłaściwym Sądem. Z art. 97 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że sprawy, które nie zostały zakończone przed 1 stycznia 2004 r. podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Na podstawie art. 13 § 3 p.p.s.a. (w skardze podano § 4) wydane zostało rozporządzenie Prezydenta RP z 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach do rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należące do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie, na mocy, którego sprawy niezakończone do 1 lipca 2005 r. powinny być przekazane wskazanym Sądom. W konsekwencji skarga powinna być rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Zarzut niekonstytucyjności art. 13 ust. 2a ustawy o drogach nie polega na tym, iż skarżąca kwestionuje zasadność wprowadzenia kar, ale samą konstrukcję przepisów, które wprowadzają jednakową karę bez względu na ilość przejechanych kilometrów. Państwo nakłada na obywatela obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm nacisku pojazdu na osie, któremu nie jest w stanie sprostać, bowiem nie ma technicznej możliwości sprawdzenie tego nacisku po każdym załadunku wszystkich kontrolowanych parametrów technicznych. Przewoźnik nie dysponuje urządzeniami umożliwiającymi mu sprawdzenie tych parametrów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o oddalenia skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w nim, że zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar nr 39 z 22 sierpnia 2000 r. nie stanowiło podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Adresatem przepisów tego zarządzenia nie były organy celne. Przepisy te miały bowiem znaczenie dla oceny, czy waga spełnia wymagania techniczne i metrologiczne. Organ II instancji naprawił w swojej decyzji błąd organu I instancji w zakresie pominięcia w protokole okoliczności ważenia dynamicznego pojazdu. Podniesiono również, że nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym jest obligatoryjne, a przepisy przewidujące nałożenia takich kar nie naruszają konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Dla odpowiedzialności właściciela pojazdu nie ma znaczenia brak możliwości sprawdzenia nacisku osi pojazdu na drogę po załadunku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca Spółka powołuje się na okoliczność, iż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar nr 39 z dnia 22 sierpnia 2000 r. nie podając ani tytułu ani miejsca publikacji tego aktu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać intencji czy woli składającego skargę kasacyjną. Nie wiadomo bowiem czy skarżącej chodziło o zarządzenie nr 30 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz.Urz. Głównego Urzędu Miar nr 6, poz. 40), czy też o jakieś inne bliżej nie sprecyzowane zarządzenie. Na marginesie można jedynie zauważyć, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie powoływano żadnego aktu prawnego o randze zarządzenia. W orzecznictwie sądowym odnoszącym się nałożenia kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym przyjmuje się, że skoro na podstawie art. 27 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz.U. z 2004 r. nr 243, poz. 2441 ze zm.) przyrządy pomiarowe mogły być nadal legalizowane, to oznacza, iż mogły być nadal stosowane do celów wskazanych w świadectwie legalizacji. Jeżeli więc użyta do pomiarów nacisku osi pojazdu waga posiadała ważne świadectwo legalizacji, to nie podlega ono kontroli sądu w sprawie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia i jest dowodem na to, ze waga spełnia wymagania metrologiczne – wyrok NSA z 8 lutego 2006 r., I OSK 431/05; por. też wyroki NSA z 10 marca 2005 r., OSK 1093/04, z 20 kwietnia 2005, OSK 1362/04 i z 11 maja 2005, OSK 1396/04. Nie jest trafny zarzut pozbawienia strony prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji. Przepis art. 10 § 2 k.p.a. zezwala na odstąpienie od sformułowanej w § 1 zasady czynnego udziału w postępowaniu między innymi ze względu na grożąca niepowetowaną szkodę materialną. Przy ruchu panującym na polskich przejściach granicznych, zapewnienie realizacji tej zasady w przypadkach, w których kierowca pojazdu nie posiada formalnego pełnomocnictwa podmiotu wykonującego transport drogowy, doprowadziłoby do całkowitego zatarasowania tych przejść granicznych. Tak więc należy uznać, iż w postępowaniu miała miejsce sytuacja wskazana w art. 10 § 2 k.p.a. i organ I instancji miał prawo odstąpić od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Trafnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że sprawa powinna być rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Stosownie bowiem do § 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. nr 187, poz. 1926), Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim przekazano sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na obszarze województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005 r., a sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jednak zauważyć trzeba, że rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny niewłaściwy miejscowo nie stanowi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, bo taką może być wyłącznie rozpoznanie sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, podczas gdy w sprawie właściwy był Naczelny Sąd Administracyjny – art 183 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Należało wiec w skardze kasacyjnej wykazać stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. iż zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej w żadnym stopniu okoliczności tej nie wykazano, co więcej, nawet się na nią nie powołano. W związku z tym nie można uznać tego zarzutu za posiadający usprawiedliwioną podstawę. Nie jest trafny także zarzut niekonstytucyjności art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych. Stan polskich dróg znany jest dobrze ich użytkownikom. Jedną z przyczyn tego stanu rzeczy jest nagminne łamanie przepisów m.in. dotyczących określonych nacisków na osie pojazdu. Trudno zaś uznać, aby nałożenie obligatoryjnej kary pieniężnej zgodnej z Lp. 5 punkt 1 lit a załącznika do ustawy o drogach publicznych naruszało zasadę proporcjonalności. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.