II OSK 969/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. i Da. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 89/06 w sprawie ze skargi D. G. i Da. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną D. i Da. G. wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 206 r., sygn. akt II SA/Bd 89/06, oddalającego ich skargę wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 2005 r. o warunkach zabudowy. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Prezydent Miasta T. w dniu 2 marca 2005 r. po rozpoznaniu wniosku "M" S.A. w T. z 29 grudnia 2004 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy polegającej na zmianie sposobu użytkowania hal przemysłowych pozostałych po byłych Zakładach "P" wydał decyzję znak: [...] ustalającą "M" S.A. w T. ul. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania hal z funkcji produkcyjno-magazynowej na sportowo-rekreacyjną oraz budowie otwartych kortów tenisowych w II etapie na działkach nr [...], obręb [...] położonych przy Szosie C. w T. Od powyższej decyzji pismem z dnia 10 marca 2005 r. wnieśli odwołanie D. i Da. G. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że w wydanej decyzji nie została uwzględniona służebność dojazdu do ich działki nr [...]. Ponadto proponowana zmiana sposobu użytkowania terenu z funkcji przemysłowej na funkcję sportowo-rekreacyjną zwiększa oddziaływanie uciążliwości na działkę sąsiednią, co powoduje obniżenie wartości gruntu. Strona zarzuciła także zaskarżonej decyzji, że nie określiła szczegółowo charakteru technicznego i zamierzeń użytkowych hal po zmianie na funkcje sportowo-rekreacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z [...] marca 2005 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja taka może być wydana, gdy zostaną spełnione warunki z art. 61 wymienionej ustawy. W rozpoznawanej sprawie wszystkie te warunki zostały zachowane a projekt decyzji został sporządzony - zgodnie z wymogami art. 60 ust. 4 - przez osobę uprawnioną do projektowania w planowaniu przestrzennym. Odnosząc się do argumentów z odwołania organ odwoławczy wskazał, że przekształcenie hali z funkcji produkcyjno-magazynowej na sportowo-rekreacyjną zmniejszy uciążliwości związane z jej wykorzystywaniem dla sąsiednich nieruchomości. Wydana decyzja nie narusza również przepisów ochrony środowiska związanych z realizacją przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 pkt 52b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 157, poz. 2573), sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać zespoły zabudowy usługowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 2 ha, centra handlowe i usługowe o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha lub o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 1 ha, wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Planowana inwestycja zajmuje obszar o powierzchni 1,85 ha wobec powyższego nie można narzucić na inwestora obowiązku sporządzania raportu oddziaływania na środowisko. Na obecnym etapie nie jest możliwe uwzględnienie wniesionego odwołania na podstawie zarzutu dotyczącego naruszenia ustanowionej na nieruchomości służebności przejazdu, gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy nie ingeruje w stosunki właścicielskie. Na powyższą decyzję Da. i D. G. przez swego pełnomocnika złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając: 1) naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a w szczególności art. 61 ust. 1 i 3 ustawy poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo iż w niniejszej sprawie nie zostało spełnionych pięć niezbędnych warunków, które musiały zachodzić łącznie, wymienionych tym przepisem; 2) naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez: niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności jakiego rodzaju działalność sportowo-rekreacyjna ma być wykonywana na przedmiotowym terenie, wskazanie w decyzji, iż dotyczy ona zmiany sposobu użytkowania hal z funkcji produkcyjno-magazynowej na sportowo-rekreacyjną w sytuacji, gdy w rzeczywistości dotyczy ona zmiany sposobu użytkowania nieruchomości gruntowej i znajdujących się na niej budynków (hal) a nie samych budynków. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w T., ewentualnie 2) o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpoznanie skargi, 3) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wymienionym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, koniecznej w braku planu miejscowego dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, że zostały spełnione łącznie ustawowe warunki wymienione przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza materiału zebranego w aktach sprawy doprowadziła Sąd I instancji do przekonania, że wszystkie te warunki zostały zachowane. Przede wszystkim Sąd jednak zauważył, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do już istniejących w otoczeniu standardów. Przepis ten ma więc zastosowanie w odniesieniu do nowej zabudowy. Dotyczy zamierzenia wnioskodawcy obejmującego budowę nowych obiektów czy ich rozbudowę lub nadbudowę. Nie obejmuje natomiast robót budowlanych dotyczących obiektu już wzniesionego. Wynika to expressis verbis z ustawy, skoro ustawodawca użył terminu "nowej zabudowy". Nowa zabudowa zaś to wzniesienie obiektów wcześniej nieistniejących. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zachodzi skoro zaskarżona decyzja dotyczy tylko zmiany sposobu użytkowania hal. Organ ustalał także - wbrew odmiennym wywodom zawartym w skardze - iż istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W skardze nie przedstawiono żadnych dowodów podważających te ustalenia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz środowiska, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż decyzja wyraźnie wskazała na konieczność takiego zaprojektowania dojść, dojazdów i miejsc postojowych, aby nie kolidowało to z dojazdami do sąsiednich działek i nie naruszało uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazała też, iż inwestycja nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza jej terenem w zakresie poziomu hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania oraz zanieczyszczenia powietrza, gleby i wody. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ze względu na powierzchnię zespołu zabudowy usługowej mniejszą niż 2 ha w sprawie nie jest konieczne sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sąd nie dopatrzył się też żadnych naruszeń przepisów o postępowaniu przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Wymieniony wyrok w całości zaskarżyli D. i Da. małż. G. zastąpieni przez pełnomocnika. Podobnie jak w odwołaniu skarżący zarzucili zaskarżonemu wyrokowi: I. Naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), a w szczególności art. 64 ze względu na fakt, iż zaskarżone orzeczenie poprzez usankcjonowanie zmiany funkcji działki w sposób znaczący uniemożliwia korzystanie przez skarżących z ich nieruchomości zgodnie z dotychczasowym, produkcyjno-magazynowym przeznaczeniem, II. Naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy poprzez oddalenie skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2005 r. i utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo iż zaskarżona decyzja nie spełniała łącznie pięciu warunków niezbędnych do jej wydania. III. Naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 157, poz. 2573), a w szczególności naruszenie § 3 pkt 52b ww. rozporządzenia poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do sporządzenia przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko. IV. Naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) mające istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności art. 134 § 1 ustawy: poprzez całkowite pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności jakiego rodzaju działalność sportowo-rekreacyjna ma być docelowo wykonywana na przedmiotowym terenie, nieuwzględnienie i nierozstrzygnięcie w zaskarżonym orzeczeniu, iż zmiana sposobu użytkowania z funkcji produkcyjno-magazynowej na sportowo-rekreacyjną w rzeczywistości dotyczy zmiany sposobu użytkowania nieruchomości gruntowej i znajdujących się na niej budynków (hal) a nie samych budynków. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, a w sprawie nie zaistniały żadne podstawy do uwzględnienia wniosków tej skargi. Twierdzenia skarżących, że zmiana sposobu użytkowania hali produkcyjno-magazynowej byłych Zakładów "P" na halę sportową w znaczny sposób uniemożliwi korzystanie przez skarżących z ich nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem jest gołosłowne i nieprzekonywujące. Korzystanie z hali sportowej jest bowiem mniej uciążliwe dla otoczenia niż produkcja przemysłowa, w szczególności związana z niebezpiecznymi substancjami, zarówno ze względu na intensywność jak i czas oddziaływania na otoczenie. Błędne jest przy tym stanowisko skarżących, iż ze względu na fakt sąsiedztwa ich nieruchomości z terenem, którego dotyczy niniejsze postępowanie mogą oni skutecznie przeciwstawić się zagospodarowaniu przedmiotowej nieruchomości zgodnie z wnioskiem jej właściciela. Stanowisko takie byłoby niezgodne z konstytucyjną ochroną własności, której istotą jest, między innymi, korzystanie przez właściciela z jego nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jego prawa. Właściciel może więc żądać również ustalenia warunków zabudowy jego nieruchomości, jeżeli sposób tej zabudowy jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo obowiązującymi przepisami (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga kasacyjna ogólnikowo powołując się na naruszenie przepisu art. 64 Konstytucji RP żadnego naruszenia tego przepisu nie wykazała. Trafne jest też stanowisko Sądu I instancji, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzygając o problemach własnościowych nie narusza też przysługującej skarżącym na terenie planowanej inwestycji służebności gruntowej. Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przekonywująco wypowiedział się Sąd I instancji w uzasadnieniu swego wyroku. Ze względu na to, iż wniosek o warunki zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego już budynku a nie budowy nowego, w sprawie nie będzie miała zastosowania zasada "dobrego sąsiedztwa". Z brzmienia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy wynika, iż zasada ta dotyczy tylko nowej zabudowy, Istota tej zasady sprowadza się do dostosowania nowej zabudowy do starej, a zatem do sytuacji, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę. Zasada ta nie będzie miała więc zastosowania, gdy wnioskiem objęte jest wykonanie innych robót budowlanych niestanowiących budowy, a także gdy chodzi o zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2005, str. 499-500). Natomiast odnośnie niezachowania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy należy stwierdzić, iż zarzut ten jest sprzeczny z ustalonym stanem faktycznym, gdyż zamierzenie inwestycyjne dotyczy terenu od dawna uzbrojonego. Również zarzut naruszenia przepisu § 3 pkt 52b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 157, poz. 2573) jest nieuzasadniony. Planowana inwestycja w postaci hali sportowej i kortów tenisowych stanowi zespół zabudowy usługowej na terenie mniejszym niż 2 ha i zgodnie ze wskazanym przepisem nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Skarga kasacyjna nie wykazała żadnego naruszenia omawianego przepisu. To samo dotyczy też zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Określając zaskarżoną decyzję dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania hali przemysłowo-magazynowej wraz z otaczającym ją terenem na obiekt sportowy organy nie miały obowiązku szczegółowo ustalać jakiego rodzaju działalność sportowo-rekreacyjna będzie w tym obiekcie prowadzona. Dlatego na podstawie przepisu art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.