II OSK 958/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 947/05 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...].lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie uznania za mienie gminne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 947/05 po rozpoznaniu skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2005 roku Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie uznania za mienie gminne nieruchomości oznaczonych Nr działki 357 o pow. 2,30 ha i Nr 360 o pow. 260,29 ha oraz umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, że Wójt Gminy R. wystąpił do Starosty P. z projektem wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B. celem wydania stosownej decyzji na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /Dz. U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 ze zm./. Starosta P. decyzją z dnia [...] października 2003 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie, zaś decyzja ta w postępowaniu odwoławczym została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. jako przedwczesna, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania, "celem ustalenia statusu prawnego przedmiotowych działek". Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. na podstawie art. 8 ust. 1 powyższej ustawy "po rozpoznaniu wniosku Urzędu Gminy w R", Starosta P. uznał za mienie gminne przedmiotowe nieruchomości, umarzając jednocześnie postępowanie w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez mieszkańców wsi K. reprezentowanych przez R. K. i G. W. oraz mieszkańców wsi B. reprezentowanych przez A. P., W. G., W. K. , R. C., H. B. i S. S. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe działki stanowią mienie gminne. Skargę do sądu administracyjnego wniósł G. W. zarzucając nie wyjaśnienie w wystarczającym stopniu stanu faktycznego sprawy oraz nie uwzględnienie interesu mieszkańców wsi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za uzasadnioną biorąc pod uwagę, stosownie do art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", nie tylko okoliczności podniesione przez stronę, ale także takie, których dopatrzył się z urzędu, z tej racji, iż nie jest związany granicami skargi. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 1 ust. 1 pkt 7, art. 3 i art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz art. 105 kpa. Przepis art. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych szczegółowo określa nieruchomości wchodzące w skład wspólnot gruntowych, zaliczając do nich nieruchomości enumeratywnie wymienione w ust. 1 oraz w ust. 2. Wyjątki od uregulowania zawartego w art. 1, według którego nie zalicza się do wspólnot gruntowych nieruchomości lub ich części określonych w art. 1 ust. 1, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne lub społeczne albo też do końca 1962 r., a gdy chodzi o lasy i grunty leśne - do dnia 30 września 1960 r. zostały podzielone na działki indywidualne pomiędzy współuprawnionych bądź uległy zasiedzeniu. Stosownie do art. 8 ustawy, starosta ustala w drodze decyzji, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową /ust. 1/, przy czym ustalenie to powinno nastąpić w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy /ust. 5/. Termin ten ma charakter instrukcyjny /por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 1968 r. III CZP 78/66, OSNC 1968/10 pow. 161 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1995 r. SA/Kr 2717/94, ONSA 1996/4/157/. Z przytoczonych przepisów wynika, że zaliczenie nieruchomości do wspólnot gruntowych nastąpiło z mocy prawa z dniem wejścia w życie omawianej ustawy, zaś o zaliczeniu tym decydowało spełnienie przesłanek określonych w art. 1 /ust. 1 bądź 2/, przy braku wyłączenia z art. 3. Decyzja wydawana na podstawie art. 8 ustawy jest zatem orzeczeniem deklaratoryjnym stwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zachowuje ten walor do czasu zmiany stanu faktycznego wskutek zaistniałego później zdarzenia /por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1995 r. SA/Kr 2717/94, ONSA 1996/4/157 i z dnia 20 września 1995 r. II SA/Łd 1281/95, nie pub./ Starosta Powiatu P. w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 lutego 2005 r. nie odnosząc się do art. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych uznał, że przedmiotowe nieruchomości były faktycznie przeznaczone i wykorzystywane na cele ogólne, powszechnie dostępne i taki sposób ich użytkowania wskazuje, iż stanowiły one mienie gromadzkie, a nie mienie wspólnoty gruntowej. Wniosek ten w ocenie Sądu pierwszej instancji jest wynikiem subiektywnego przekonania organu i należy go uznać za całkowicie dowolny. Tym samym został naruszony art. 107 ( 3 kpa w kwestii obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, zaś już tylko ta okoliczność powoduje, że zaskarżona decyzja nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Wadliwa jest także decyzja organu drugiej instancji, który uznał, że sporne nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowiły tzw. "dobro gromadzkie", z którego korzystali mieszkańcy wsi oraz przyjął, że są to nieruchomości wymienione w art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy. Uznał jednak, że przed wejściem w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /5 lipca 1963 r./ zostały one przeznaczone na cele społeczne, co uzasadnia zastosowanie art. 3 ustawy wyłączającego zaliczenie ich do wspólnot gruntowych. Przeoczył natomiast, że przepis art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy zalicza do wspólnot gruntowych nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne, stanowiące dobro gromadzkie /gminne/, będące we wspólnym użytkowaniu na terenie województw: rzeszowskiego, krakowskiego oraz powiatu cieszyńskiego województwa katowickiego. Sporne nieruchomości nie były zaś położone na terenie wymienionych województw istniejących w dniu wejścia w życie ustawy. Organ nie mógł przeto przyjąć, że nieruchomości te należą do mienia określonego wskazanym przepisem, a następnie podlegają wyłączeniu w oparciu o art. 3 ustawy. Błędna kwalifikacja nieruchomości jako dobra gromadzkiego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy warunkuje uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę należy jednoznacznie ustalić, czy sporne nieruchomości podlegają zaliczeniu do którejkolwiek z kategorii określonej w art. 1 ust. 1 pkt 1 - 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, czy też jest to mienie, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy. Zaistnienie ewentualne przesłanki wyłączającej organ powinien w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadnić, zaś zaskarżona decyzja wymogu tego nie spełnia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zarzucając: 1/ błąd subsumpcji polegający na tym, że Sąd w ustalonym stanie faktycznym stwierdził niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 pkt 7, art. 3 i art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nie dokonując jednocześnie prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do normy art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w związku z art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych /tekst jednolity Dz. U. z 1975 r. Nr 139, poz. 139 ze zm./ i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm./, która to subsumpcja doprowadziłaby do ustalenia, że rozstrzygnięcie Kolegium jest prawidłowe mimo błędnej kwalifikacji prawnej, 2/ naruszenie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", przez uwzględnienie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja nie jest wadliwa, 3/ naruszenie art. 141 ( 4 ppsa przez brak konkretnych wskazań, które ustalenia organu administracji zostały przyjęte przez Sąd, a które nie oraz wskazań co do dalszego postępowania, 4/ naruszenie art. 7 ppsa przez uchylenie się przez Sąd od oceny prawnej "i przez to nieuzasadnione odsunięcie w czasie definitywnego zakończenia sprawy". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzi się, że ustalenia faktyczne w sprawie wskazują bezspornie, że przedmiotowych działek nie można zaliczyć do którejkolwiek z kategorii nieruchomości wspólnot gruntowych /art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych/. Brak było podstaw do postawienia zarzutu, że zaskarżona decyzja została oparta na przepisie art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy. Przepis ten został powołany nie w celu zastosowania go jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Mieszkańcy okolicznych wsi przylegających do przedmiotowych działek "korzystali z nich jako z rzeczy cudzej, gromadzkiej, a nie wspólnej, bo nie przysługiwało im do tego mienia nigdy prawo własności". W operacie ewidencyjnym założonym w 1963 r. przedmiotowe grunty wpisane zostały jako będące we władaniu Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K. - grunty gromadzkie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, że wnoszące tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznaje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji tego organu, podczas gdy powinien był skargę oddalić ze względu na to, że została ona wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan prawny i faktyczny. Nie dostrzega natomiast, że faktycznie u podstaw zaskarżonego wyroku legła ocena Sądu pierwszej instancji o przedwczesności rozstrzygnięcia dokonanego przez organy administracji publicznej rozstrzygające sprawę z dziedziny prawa publilcznego. Oczywiste jest, że stosowne do art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z 1963 r. ustalenie w drodze decyzji starosty wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, co było przedmiotem wystąpienia w niniejszej sprawie Wójta Gminy R. do Starosty P., musi być przeprowadzone w sposób wnikliwy, z zastosowaniem wszelkich reguł postępowania dowodowego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, wyjaśniające postępowanie mające na celu dokładne ustalenie, czy i które grunty spełniają warunki do ich zaliczenia jako należących do wspólnoty gruntowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zarówno zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak i treść uzasadnienia tak decyzji organu pierwszej instancji jak i decyzji organu odwoławczego, nie dają podstaw do przyjęcia, że sprawa została w wymaganym stopniu wyjaśniona, co skutkuje koniecznością uchylenia obu tych decyzji a w konsekwencji powrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest całkowicie słuszne i nie może być skutecznie kwestionowane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznaje się, że zaskarżona decyzja powoływała w swej treści sformułowania, które zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny, jednakże twierdzi, że nie powinno to mieć istotnego znaczenia. Sama ta okoliczność już wskazuje na to, skoro organ dla umocnienia swojego stanowiska /w kwestii twierdzenia, że faktycznie chodzi o grunty będące dobrem gminnym a nie należące do wspólnoty gruntowej/ uważa, że musi posługiwać się dodatkowymi, jak sam podnosi, nie mającymi w sprawie znaczenia, okolicznościami, to może też być odczytane jako brak zdecydowania w kwestii zajętego stanowiska w sprawie. W każdym razie należy przyjąć, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku o znaczeniu procesowym, bowiem uznające przedwczesność zaskarżonej decyzji, nie może być oceniane jako "brak właściwej subsumpcji" i niewłaściwa ocenia zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, skoro Sąd wskazał, że sprawa również i w tym zakresie musi być ponownie szczegółowo wyjaśniona, zaś nowa decyzja administracyjna powinna zawierać treści jednoznaczne co do rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Nie jest też słuszny zarzut niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy Sąd wyraźnie określił swoje stanowisko co do przedwczesności zaskarżonego aktu, a w wyniku tego usunięcia decyzji organów obu instancji, z czego wynika potrzeba rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji z zastosowaniem wytycznych określonych w orzeczeniu Sądu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.