II SA/Go 675/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Anna Lisowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi P. SA Regionalne Biuro Finansowe na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odrzucenie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi Uchylono zaskarżoną decyzję Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Starosta działając na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100 poz. 1085 z późn.zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odrzucił, dokonane przez P. Spółka Akcyjna, zgłoszenie zanieczyszczenia nieruchomości położonej w [...] w obrębie działki o nr ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ww. ustawy władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy tj. 1 października 2001 r., na której przed tą datą nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. Według ustaleń organu w dniu [...] czerwca 2004 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) P. SA zgłosił zanieczyszczenie powierzchni ziemi na działce położonej w [...] działka o nr ewid. [...]. Na podstawie analizy dokumentów oraz wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] organ ustalił, że wskazana wyżej spółka powstała w wyniku połączenia spółki MZR i PPP Spółka Akcyjna (spółka przejmująca) ze spółką CP Spółka Akcyjna (spółka przejęta). Połączenie nastąpiło w dniu [...] maja 1999 r. uchwałą nr [...] Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia na podstawie art. 463 pkt 1, art., 464 § 1, 2 i 4 Kodeksu Handlowego. Ponadto wskazano, że w tym samym dniu podjęto uchwałę o zmianie firmy na P. Spółka Akcyjna, która następnie w dniu [...] kwietnia 2000 r. zmieniono na firmę P. Spółka Akcyjna. Zdaniem organu wskutek połączenia spółek na spółkę przejmującą przeszły w myśl art. 465 § 3 Kodeksu Handlowego wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Jednocześnie organ wskazał, że do zgłoszenia nie dołączono wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia gleby i ziemi nieruchomości. Dopiero na wezwanie organu do uzupełnienia zgłoszenia z dnia [...] lipca 2004 r. przedstawiono wyniki badań (przeprowadzone w 2004 r.), które nie potwierdzają, że zanieczyszczenie nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., lecz są dowodem na to, iż aktualnie gleba i ziemia zawiera substancje wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby i standardów jakości ziemi. (Dz.U. Nr 165, poz. 1359) w ilościach przekraczających standardy. Zdaniem Starosty nieprzedłożenie wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia gleby i ziemi oznaczało iż wnioskodawca nie wypełnił warunku nałożonego przepisem art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, zatem wywołało skutek prawny, określony w art. 12 ust. 4 ww. ustawy – odrzucenie zgłoszenia. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 z późn.zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną przez P. Spółkę Akcyjną decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium dokonało podsumowania ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji i wskazało, że trafnie przyjął on do oceny dowód w postaci dołączonego do zgłoszenia "Raportu o stanie środowiska gruntowo-wodnego", który został sporządzony przez specjalistów do spraw ochrony środowiska, uznając jednocześnie za nieuzasadniony zarzut potrzeby powołania w postępowaniu biegłego. Organ odwoławczy uznał, iż z treści art. 12 ww. ustawy wynika dla władającego powierzchnią ziemi, na której nastąpiło zanieczyszczenie wykazania wraz ze zgłoszeniem, że grunt pozostający w jego władaniu był już wcześniej czyli przed 1 października 2001 r. zanieczyszczony, o czym świadczy obowiązek załączenia wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia. Natomiast opis okoliczności powinien wskazywać, iż sprawca zanieczyszczenia był inny podmiot. Kolegium uznało, że przedstawione wyniki badań nie potwierdzają, iż zanieczyszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej z dnia 27 lipca 2001 r., lecz jak wskazał organ pierwszej instancji dowodzą, że aktualnie gleba i ziemia nie spełnia standardów określonych właściwymi przepisami. Odnosząc się do wywodów zgłaszającego, że nie ponosi on odpowiedzialności za stan przejętych gruntów, Kolegium w obszernym uzasadnieniu wskazało, iż P. SA na mocy przepisu art. 465 § 3 Kodeksu Handlowego na podstawie sukcesji uniwersalnej wstąpił we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej (CP). Organ podkreślił, iż oznacza to przejęcie praw i obowiązków zarówno o charakterze cywilno-prawnym, jak i wynikających z prawa administracyjnego, a szkoda w środowisku jest szkodą w rozumieniu prawa cywilnego a tryb i zasady jej naprawienia regulują przepisy prawa administracyjnego. W konsekwencji Kolegium, negując stanowisko zgłaszającego, że zanieczyszczenia nieruchomości dokonał inny podmiot stwierdziło, że zgłoszenie z dnia 30 czerwca 2004 r. dokonane zostało z naruszeniem art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniósł P. Spółka Akcyjna Regionalne Biuro Finansowe, reprezentowany przez radcę prawnego K.W., domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 465 § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks Handlowy, poprzez błędne przyjęcie, że dotyczy on następstwa prawnego z zakresu prawa administracyjnego, art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że zgłaszający musi udowodnić, iż zanieczyszczenie dokonane zostało przez poprzedni podmiot, a także naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 i 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przyjęcie, że ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując, iż skarga nie wnosi nowych elementów wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005 roku – zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Mając powyższe na uwadze, na mocy cytowanych przepisów, Sąd ten z dniem 1 lipca 2005 r. stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przystępując do rozpoznania skargi należy podkreślić, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę w zakresie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ww. ustawy). Kontrola sądu administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak określonej kognicji Sąd dopatrzył się w przedmiotowej sprawie uchybień organu administracji związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę decyzji w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 z późn.zm.). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu władający powierzchnią ziemi, w dniu wejścia w życie ustawy (1 października 2001 r.), na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby, albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu Staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. Do zgłoszenia należało dołączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot (art. 12 ust. 2 cyt. ustawy). Dla wywołania skutków prawnych związanych ze złożeniem wskazanego wyżej zgłoszenia, niezbędne było zatem łączne spełnienie w nieprzekraczalnym terminie do 30 czerwca 2004 r., następujących przesłanek: 1) dokonanie, przez podmiot władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu, które nastąpiło przed dniem 1 października 2001 r. a zostało spowodowane przez inny podmiot, 2) dołączenie do zgłoszenia odpowiednio wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi, zanieczyszczenia gleby lub dokumentacji potwierdzającej niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu, 3) dołączenie do zgłoszenia opisu okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest, iż zgłaszający – P. Spółka Akcyjna władał nieruchomością, działka nr [...] w dniu 1 października 2001 r., to jest w dniu wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Zgłoszenia zanieczyszczenia ww. nieruchomości, w imieniu władającej spółki dokonał J.C. upoważniony Kierownik Regionalnego Zespołu Prewencji pismem datowanym na dzień 30 czerwca 2004 r., data prezentaty organu pierwszej instancji [...] lipca 2004 r. Zgłoszenie to zawierało krótki opis dotyczący określenia podmiotu i przybliżonego okresu spowodowania zanieczyszczenia, nie precyzowało jednak jakiego rodzaju zanieczyszczeń dotyczy tj. gleby czy ziemi, nie dołączono także do niego wyników badań lub innej dokumentacji, poza pełnomocnictwem. Na podstawie przedłożonych przez organ aktach sprawy administracyjnej brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia daty faktycznego dokonania zgłoszenia (brak koperty). Jednakże na podstawie akt ustalono, że wyniki badań dotyczących zanieczyszczenia środowiska na działce [...], nie mogły być dołączone do zgłoszenia, gdyż w piśmie z dnia [...] lipca 2004 r. zgłaszający oświadczył, że zostały zlecone, lecz jeszcze ich nie wykonano i zobowiązał się dostarczyć je w terminie do 9 sierpnia 2004 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się dokumentacja geologiczna dotycząca zanieczyszczenia terenu [...] sporządzona przez A.E. Sp. z o.o., w lipcu 2004 r. (data poboru prób 7 lipca 2004 r.), z adnotacją organu "dokumentacja przyjęta bez zastrzeżeń pismo z dnia [...] sierpnia 2004 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności, w pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy przedmiotowe zgłoszenie spełnia określone przez ustawodawcę warunki formalne, aby możliwe było skorzystanie przez zgłaszającego z dobrodziejstwa przepisu art. 12 ust. 1. Należy bowiem podkreślić, iż dla podmiotów władających nieruchomościami ustanowiono wystarczające vacatio legis (od 1 października 2001 do 30 czerwca 2004 r.) umożliwiające spełnienie wymogów ustawowych, a więc dokonanie formalnego zgłoszenia wraz z wynikami badań i opisem okoliczności wskazujących, że sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot. Jednocześnie Sąd, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, nie podziela stanowiska organów administracji orzekających w sprawie, iż władający nieruchomością zobowiązany był przedłożyć wyniki badań potwierdzających kiedy do zanieczyszczenia doszło. Nie można ocenić jako właściwej rozszerzającej wykładni przepisu art. 12 ust. 2 ww. ustawy, gdzie jednoznacznie określono rodzaje dokumentów i oświadczeń, które zgłaszający zobowiązany był dołączyć do zgłoszenia. Należy podkreślić, iż to do organów administracji publicznej należy ocena zgromadzonych dokumentów, pod kontem spełniania wymogów ustawy, w tym ustalenia czasookresu zanieczyszczenia oraz podmiotu, który je spowodował. W tym celu organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami ogólnymi określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w razie takiej potrzeby także do uzupełnienia materiału dowodowego. Należy podkreślić, iż ustawodawca mając świadomość faktu, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne wymagać może, w zależności od okoliczności danej sprawy wymagać podjęcia dodatkowych czynności procesowych lub przeprowadzenia dowodów, zakreślił dla starostów roczny termin dla rozpoznania i weryfikacji zgłoszeń. Dlatego też niedopuszczalne jest pozaustawowe nakładanie przez organ na stronę ciężaru udowodnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy. W tym zakresie jak wynika z akt administracyjnych, orzekające organy nie poczyniły żadnych samodzielnych ustaleń. Wskazać należy, że przepisy art. 7 i 77 § 1 Kpa. obligują organ do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego przedłożonego przez stronę. Organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji powinny były ocenić na tej podstawie – stosownie do art. 80 Kpa. – czy występują i są udowodnione okoliczności objęte hipotezą art. 12 ust. 1 i 2 cyt. ustawy. Zasada prawdy obiektywnej określona art. 7 Kpa dotyczy wszystkich postępowań jurysdykcyjnych, a więc prowadzonych przez organy obu instancji. Wynika z tego, że organ odwoławczy nie może orzekać wyłącznie na podstawie dostarczonych akt sprawy, ale sam winien podejmować ocenę, czy zgromadzony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji materiał dowodowy jest wystarczający i odpowiedni do istniejącego w dniu orzekania stanu prawnego. Stosowanie bowiem do art. 75 § 1 Kpa, jako dowód należy dopuść wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Uwzględniając dyspozycję art. 12 ust. 1 powołanej ustawy, w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno przeanalizować czy zostały spełnione wymogi formalne zgłoszenia oraz czy zanieczyszczenie ziemi na przedmiotowej działce nastąpiło przed wejściem w życie ustawy, to jest przed dniem 1 października 2001 r. Sąd nie podzielił także motywu rozstrzygnięcia organu drugiej instancji w zakresie następstwa prawnego, uznając za prawidłową wykładnię przepisu art. 12 ust. 1 omawianej ustawy, wskazaną w tym zakresie przez stronę skarżącą. Nie można zgodzić się z dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnią art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085 ze zmianami) w zakresie odnoszącym się do sformułowanego przez P. Spółkę Akcyjną w odwołaniu zarzutu, że zanieczyszczenie ziemi spowodował inny podmiot i strona skarżąca nie powinna ponosić odpowiedzialności z tego tytułu. Sukcesja określona art. 465 § 3 Kodeksu handlowego w sferze publicznoprawnej musi wynikać wprost z przepisów prawa publicznego regulującego prawa i obowiązki danego typu. W tym stanie rzeczy niezwykle istotne jest, aby ustalić w możliwie szeroki i zarazem precyzyjny sposób uregulowania dotyczące następstwa prawnego w zakresie praw i obowiązków wynikających z aktów administracyjnych, czy też szerzej - prawa administracyjnego (publicznego). Konstrukcja art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, określająca warunki jakie musi spełniać zgłaszający aby skorzystać z dobrodziejstwa tejże ustawy i uwolnić się od ciążącego na nim, jako władającym powierzchnią ziemi, przewidzianego w art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.) obowiązku rekultywacji zanieczyszczonej gleby jest unormowaniem szczególnym w odniesieniu do przepisów, z których wynika zasada sukcesji uniwersalnej. Następstwo prawne nie ma znaczenia dla możliwości zastosowania art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, w stosunku do następcy. Dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w tym przepisie, ma na celu umożliwienie uwolnienia się od odpowiedzialności za zanieczyszczenie ziemi lub gleby i związany z tym obowiązek przeprowadzenia rekultywacji przez podmiot, który przejął władanie obszarem ziemi już zanieczyszczonej przez poprzednio władającego. W przypadku przyjęcia stanowiska prezentowanego w zaskarżonej decyzji, iż sukcesja generalna wyłącza możliwość stosowania art. 12 omawianej ustawy, czyniłoby ten przepis w wielu wypadkach martwym. Zasadnym zatem jest wskazanie, że literalne brzmienie tego przepisu uprawnia do możliwości skorzystania z niego przez wszystkich "władających" powierzchnią w dniu wejścia w życie ustawy i brak jest podstaw by z grona "władających" wyłączyć następców prawnych, oczywiście jeżeli spełnione zostaną pozostałe przesłanki ustawowe a przeprowadzone postępowanie umożliwi ustalenie, że zanieczyszczenie spowodował rzeczywiście podmiot poprzednio władający nieruchomością. Odrzucając zgłoszenie organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii, czy strona skarżąca wypełniła wszystkie przesłanki, o których mowa w omawianym przepisie, stając na stanowisku, że sam fakt następstwa prawnego wyklucza możliwość jego zastosowania. Kwestie te powinny być wyjaśnione i ocenione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając wniosek strony skarżącej w przedmiocie przyznania należnych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 cytowanej ustawy. Joanna Brzezińska Maria Bohdanowicz Michał Ruszyński