III SA/Lu 533/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2006 r sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Starosty z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydanie z naruszeniem prawa. Starosta Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty za dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej, działając na podstawie art. 15 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) zarządził , co następuje: § 1 1. Dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej sposobem udostępnienia stanowią: wykonywanie kopii dokumentu i czas pracy pracownika. 2. Ustalił opłatę za dodatkowe koszty, o których mowa w ust. 1 w wysokości: 1/ 0,30 zł za stronę kopii; 2/ 14,47 zł za godzinę pracy pracownika, w przypadku konieczności przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. § 2 Wykonanie zarządzenia powierzył Sekretarzowi Powiatu. § 3 Zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania. Skargę sądową na powyższe zarządzenie złożył w dniu [...] Wojewoda, wnosząc o orzeczenie jego niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi podniósł, że przedmiotowe zarządzenie zostało mu doręczone na żądanie w dniu [...], w związku ze skargą nadesłaną przez Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Izby Architektów z dnia [...]. Wywiódł, że chociaż przepisy o samorządzie powiatowym nie przyznają wojewodzie expressis verbis uprawnienia do kontroli legalność zarządzeń starosty, to przedmiotowe zarządzenie jako akt generalny i powszechnie obowiązujący, podlega ocenie w kontekście zgodności z prawem. Wojewoda stwierdził, że art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zezwala na pobranie od wnioskodawcy jedynie kosztów rzeczywiście poniesionych przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Oznacza to, że pobieranie opłaty przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej, W tych okolicznościach, treść art. 7 ust. 2 ustawy musi podlegać wykładni zawężającej. Prawo do pobierania opłaty może więc dotyczyć tylko dodatkowych kosztów związanych ze sposobem udostępnienia informacji. Opłata nie może być wyższa od poniesionych kosztów. Starosta nie wykazał, że opłata w wysokości 0,30 zł za stronę kopii odpowiada tym kosztom. Opłata natomiast nie może być traktowana jako forma uzyskiwania przez organ dodatkowych środków finansowych. Do dodatkowych kosztów w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy, nie można zaliczyć kosztu pracy pracownika w przypadku konieczności przekształcenia informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku. Praca ta stanowi bowiem materialną i organizacyjno-techniczną realizację ustawowego zadania nałożonego na organ. Jest wyrazem funkcjonowania organu, który ponosi koszty wykonując swoje ustawowe zadania. Koszty te nie mogą być przerzucane na podmiot żądający udostępnienia informacji. Nie można jednak wykluczyć konkretnych przypadków, w których wskazane we wniosku sposób lub forma udostępnienia informacji wymagać będą podjęcia specyficznych czynności, nie należących do normalnie wykonywanych w podmiocie udostępniającym informację (przykładowo opracowywanie określonych analiz czy zestawień, wykonywane ewidentnie w dodatkowym czasie pracy). Tylko w takich przypadkach możliwe będzie ewentualne uznanie kosztów pracy osoby skierowanej do realizacji tych czynności za dodatkowe czynności, o jakich mowa w art. 15 ust. 1 ustawy. Zaskarżone zarządzenie takich konkretnych sytuacji nie wskazuje. Ma ono charakter generalny i dotyczy każdego przypadku udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem wskazane dodatkowe koszty powinny być określane w każdym przypadku indywidualnie. Starosta w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Podniósł, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza dwa przypadki, w których dopuszczalne jest żądanie opłaty. Pierwszy z nich odnosi się do "wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia". Pod tym pojęciem należy rozumieć formę, w jakiej wnioskodawca domaga się utrwalenia informacji. Zaskarżone zarządzenie obciąża wnioskodawcę opłatą jedynie w sytuacji, gdy mimo standardowego udostępniania informacji w jednej z form określonych w art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy, wnioskodawca zażąda udostępnienia mu jej w innej formie. Wskazana w zarządzeniu opłata za wykonanie jednej strony kopii w wysokości 0,30 zł została ustalona w oparciu o kalkulację kosztów, stanowiącą załącznik Nr 1. Drugi z wyjątków od zasady bezpłatności to sytuacja, w której dodatkowe koszty związane są z "przekształceniem informacji w formę wskazaną we wniosku". Przez formę należy rozumieć zarówno szczególny kształt utrwalenia informacji wymagający dodatkowych starań, jak i szczególny zakres ich udostępniania. Pociąga to za sobą obowiązek stworzenia odpowiednich warunków organizacyjno-personalnych do udostępnienia informacji. Oczywiste jest, że stanowi to zadanie z zakresu administracji publicznej, w związku z powyższym praca osób wykonywana w godzinach pracy urzędu nie jest objęta zarządzeniem. Zarządzenie reguluje jedynie kwestię dodatkowego, rzeczywistego kosztu udostępnienia informacji. W niektórych przypadkach bowiem może się zdarzyć, że dany pracownik wykonuje część pracy związanej z udostępnianiem informacji publicznej w godzinach nadliczbowych. Zarządzenie dotyczy właśnie takich przypadków. Zatem pobieranie opłaty za dodatkową pracę pracownika dotyczy tych przypadków, kiedy organ otrzyma wyjątkowo pracochłonne żądanie, które nie będzie możliwe do wykonania w terminie ustawowym przez przeznaczonych do tego pracowników w ich godzinach pracy i konieczne będzie ich zaangażowanie do pracy w godzinach nadliczbowych. Co prawda opłata dodatkowa określana jest stawką ryczałtową za godzinę pracy pracownika, jednak z tego powodu nie można czynić zarzutu, że jej zastosowanie nie będzie odzwierciedlać rzeczywistych kosztów ponoszonych przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. Jeżeli bowiem wniosek dotyczyć będzie informacji wymagającej pracochłonnego przetworzenia (tj. opracowanie analiz, zestawień) to niewątpliwie czas pacy pracownika, w jakim wykona zadanie będzie o wiele dłuższy niż w przypadku mniej pracochłonnych informacji. W związku z powyższym opłata będzie odzwierciedlała konkretną sprawę i jej rzeczywisty koszt. Stawka ryczałtowa została określona w oparciu o kalkulację stanowiącą załącznik Nr 2. W obu wyżej wymienionych przypadkach, pobierane opłaty odpowiadają dodatkowym i rzeczywistym kosztom, które zmuszony jest ponieść podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Naprzód trzeba rozważyć kwestię dopuszczalności skargi na przedmiotowy akt. Na pierwszy rzut oka wydaje się, że akty tego rodzaju podlegają kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sprawa nie jest już tak oczywista na tle uregulowań zawartych w ustawie z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) , zwanej dalej u.s.p. Przepisy u.s.p. przewidują możliwość wniesienia skargi sądowej na uchwałę organu powiatu przez organ nadzoru w trybie art. 81 ust. 1 oraz "przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone" tego rodzaju uchwałą (art. 87 ust. 1). Organami powiatu są: rada powiatu i zarząd powiatu (art. 8 ust. 2 u.s.p.) Akty normatywne tych organów mają postać uchwał. W świetle postanowień u.s.p. – starosta nie jest organem powiatu, lecz organem administracyjnym. Starosta wchodzi natomiast w skład organu kolegialnego, tj. rady powiatu jako jej przewodniczący (art. 26 ust. 2). Samodzielne kompetencje starosty normują przepisy art. 34 u.s.p. W szczególności starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 u.s.p.) W ramach tych uprawnień starosta może wydawać m.in. akty normatywne o charakterze wewnętrznym, tj. zarządzenia. Tego rodzaju zarządzenia nie mogą regulować praw i obowiązków obywateli , gdyż nie mają charakteru generalnego, w odróżnieniu od aktów i innych czynności podejmowanych na podstawie art. 34 ust. 1a, 1b i ust. 2. Jeżeli jednak starosta, powołując się na kompetencje wynikające z art. 34 ust. 1 u.s.p. wydał akt o charakterze generalnym, to jednocześnie wkroczył w materię zastrzeżoną dla organu powiatu. Niezależnie zatem od nazwy owego aktu normatywnego, starosta wydał akt będący odpowiednikiem uchwały z materialnego punktu widzenia (zob. Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym pod redakcją P.Chmielnickiego – "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis " W-wa 2005, str. 483). Zaskarżone Zarządzenie Nr [...] Starosty z dnia [...] ma charakter generalny, powszechnie obowiązujący, a zatem jest odpowiednikiem uchwały organu powiatu w sensie materialnym. Skoro tak, to wojewoda uprawniony był do skorzystania z procedury przewidzianej w art. 79 ust. 1 u.s.p., a w konsekwencji do wniesienia skargi sądowej w trybie art. 81 ust. 1 u.s.p. Jeśli w świetle ugruntowanego orzecznictwa (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2001 r. sygn. II SA/Kr 1797/99 – ONSA 2002/03/121) zarządzenie starosty powiatu mające charakter generalny, może być zaskarżone do sądu administracyjnego w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p., to nie można tego uprawnienia pozbawić wojewody, który realizuje je na podstawie art. 81 ust. 1 u.s.p. Przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. służy bowiem innym podmiotom, aniżeli organy nadzoru. Następnym zagadnieniem wymagającym analizy jest to, czy starosta uprawniony był do wydania zaskarżonego zarządzenia. Z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) , zwanej dalej u.d. i p. wynika, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej (...), podmiot obowiązany do udostępniania ma ponieść dodatkowe koszty (...), podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Ust. 2 tego przepisu stanowi nadto, że podmiot, o którym mowa w ust. 1 , w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku , powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłat. Z ww. uregulowań wynika zatem, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej uprawniony jest do pobrania opłaty oraz do powiadomienia wnioskodawcy o wysokości tej opłaty. Przepisy u.d. i p. nie zawierają natomiast regulacji odnośnie tego, jaki pomiot ma kompetencje do ustalenia (określenia) wysokości owych opłat. Jednym z podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, jest starosta powiatu (zob. art. 4 pkt 4 i u.d. i p.) na mocy art. 34 ust. 1 u.s.p. Z tego ostatniego przepisu, ani też z innych unormowań u.s.p. nie można jednak wywieść kompetencji starosty do ustalenia wysokości opłat, o których mowa w art. 15 ust. 1 u. d. i p. Kompetencji takiej nie posiada również zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta (argument z art. 32 u.s.p.) Zarząd powiatu jest bowiem organem wykonawczym powiatu (art. .26 ust. 1 u. s. p.). Jeżeli natomiast chodzi o uprawnienia rady powiatu, związane z szeroko pojętą problematyką regulującą zagadnienia informacji publicznej, wskazać trzeba przede wszystkim na art. 8a ust. 3 u.s.p., w myśl którego zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut powiatu. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2002 r. sygn. K 38/01 stwierdził, że zasady, o których mowa w art. 8a ust. 3 u.s.p. rozumieć należy jako dyrektywy dotyczące kwestii o ściśle techniczno-porządkowym charakterze, jak przykładowo – określenie czasu urzędowania, w którym okazany dokument będzie udostępniony, wskazanie jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za udostępnianie określonych dokumentów, sprecyzowanie zasad, w oparciu o które odbywać się będzie ich kopiowanie itd. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, z zasad tych wyłączone są takie aspekty proceduralne, któreby np. przesądzały o odpłatności lub bezpłatności dostępu do dokumentów. Przepis art. 12 u.s.p. w sposób enumeratywny wymienia katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady powiatu. Do tych spraw zalicza się m. in. podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat, w granicach określonych ustawami (pkt 7). Zwrot " w granicach określonych ustawami" należy rozumieć w ten sposób, że rada nie może nakładać na obywateli innych podatków i opłat ponad te, które wynikają z przepisów szczególnych, ani przekraczać granic ustalonych w przepisach szczególnych. Tym przepisem szczególnym jest m.in. art. 15 ust. 1 u.d. i p., który przewiduje, że wysokość opłaty ma być rzeczywista tj. musi odpowiadać wysokości poniesionych kosztów, a zatem nie może stanowić dodatkowego źródła dochodu dla budżetu powiatu. Starosta i wkraczając w kompetencje zastrzeżone dla rady powiatu, naruszył przepisy art. 15 ust. 1 u.d. i p. i art. .12 pkt 7 u. s.p., a tym samym nie mógł wydać zaskarżonego zarządzenia. Powyższa konkluzja zwalnia Sąd od merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia. Mimo, że występują przesłanki do stwierdzenia nieważności owego zarządzenia, przeciwko takiemu orzeczeniu przemawia treść art. 82 ust. 2 u. s. p. Z tych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).