I OSK 710/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/GI 647/05 odrzucającego skargę K. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na pismo Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/GI 647/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę K. Sp. z.o.o. z siedzibą w [...] na pismo Państwowej Inspekcji Pracy -Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy. W uzasadnieniu WSA podał, iż przedmiotem skargi jest pismo Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] nr [...] podtrzymujące stanowisko Starszego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektoratu Pracy w Katowicach zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 9 pkt 5 w związku z art. 21 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jednolity: Dz. U. Z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 z późn. zrn.). Przedmiotowe wystąpienie dotyczy, jak podniósł Sąd, naruszeń prawa pracy związanych z systemem ewidencjonowania czasu pracy pracowników ochrony mienia oraz ich wynagrodzenia. WSA wskazał, iż zgodnie z art. 9 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jednym z uprawnień organów Państwowej Inspekcji Pracy w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy jest skierowanie wystąpienia. Art. 9 pkt 5 tejże ustawy stanowi dalej, iż w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w jego pkt 1 - 4, do pracodawcy lub organu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 należy usunięcie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do winnych. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak dalej wskazał Sąd, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym, inne akty wymienione w pkt 4 -7 tego przepisu oraz bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4 art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd uznał, iż wbrew twierdzeniom skarżącej wystąpienie o jakim mowa w art. 9 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, nie stanowi formy działania inspektora pracy przybierającego postać decyzji administracyjnej. Nie można również uznać pokontrolnego wystąpienia Starszego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego inspektoratu Pracy w Katowicach za inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Albowiem pomimo, iż w przedmiotowej sprawie wystąpienie zawiera zobowiązanie do usunięcia określonych w nim naruszeń prawa pracy, a także zawiera pouczenie o treści 21 d ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz inne elementy, które przemawiałyby za uznaniem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu to jednak podnieść trzeba, iż wskazany w tymże wystąpieniu obowiązek nie rodzi dla jego adresata żadnych negatywnych skutków w przypadku jego niewykonania, co potwierdzają regulacje ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 281 - 291 Kodeksu Pracy. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na charakter prawny stwierdzonych przez inspektora pracy naruszeń prawa pracy, jako posiadające charakter cywilnoprawny, mogą stanowić podstawę indywidualnego roszczenia pracownika przeciwko skarżącej. Na powyższe postanowienie wniesiono skargę kasacyjną, zarzucając przedmiotowemu naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego tj. art. 149 § 2 i art. 1518 § 2 Kodeksu pracy poprzez błędną wykładnię stwierdzającą, iż na bazie wymienionych przepisów skarżąca spółka ma obowiązek prowadzić pełną ewidencję czasu pracy pracowników ochrony. Wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2006 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten Sąd oraz o zasądzenie od Okręgowego Inspektoratu Pracy w Katowicach kosztów postępowania sądowego. Skarżący w stwierdził w skardze kasacyjnej, iż wystąpienie regulowane przez ustawę o Państwowej Inspekcji pracy należy traktować, zgodnie z orzeczeniem NSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2003 r. (sygn. akt II S.A. 3622/02; "Prawo pracy" 2003/10/38) jako decyzję administracyjną. W związku z tym, jak dodał, należy uznać, iż podlega ono kontroli sądowej, gdyż jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 i 2 pkt 4 P.p.s.a. Jak podał skarżący potwierdzeniem powyższego jest fakt wyczerpania w niniejszej sprawie całości katalogu elementów, jakie muszą być spełnione dla poddania dokumentu nadzorowi sądu administracyjnego. Skarżący ponadto brak konieczności stosowania przez spółkę K. wobec pracowników ochrony pełnej ewidencji czasu pracy uzasadnił stosowaniem wobec tych pracowników ryczałtu za pracę w nocy na podstawie art. 1518 § 2 Kodeksu pracy, który stanowi, iż dodatek za pracę w porze nocnej może być zastąpiony ryczałtem w przypadku, gdy pracownik wykonuje pracę w nocy stale poza zakładem pracy. Dodał, iż w przypadku takiej formy zapłaty za pracę nie ma obowiązku prowadzenia ścisłej ewidencji czasu pracy. Według skarżącego w sytuacji, gdy pracownicy nie są przydzielani na stałe do konkretnego obiektu, jaki ochraniają oraz ze względu na możliwość przesunięcia na obiekt innego klienta i brak w wielu przypadkach na obiektach klientów K. urządzeń związanych z infrastrukturą miejsca pracy, stosowanie regulacji art. 1518 § 2 jest w pełni uzasadnione, gdyż nie można w przedmiotowym stanie rzeczy zaliczać chronionych obiektów jako zakład pracy. Ponadto skarżący podniósł, iż każdy chroniony obiekt ma swoją strukturę organizacyjną i że nie jest ona tożsama ze strukturą organizacyjną spółki oraz podkreślono, że pracownika ochrony nie łączą żadne więzy prawne z chronionymi obiektami a w przypadku zakładu pracy tak być powinno. W dalszej części skargi kasacyjnej skarżący przeprowadził interpretację pojęcia "zakład pracy" w oparciu o pierwotny tekst Kodeksu pracy, obowiązujący od 1974 roku. Wobec powyższego wskazał, iż w wyniku nowelizacji z dnia 2 czerwca 1996 r. ( Dz. U. z 1996 r. Nr 24, poz. 110) termin ,, zakład pracy" został zastąpiony terminem "pracodawca", a więc odnosi się obecnie do podmiotu, który bezpośrednio zatrudnia pracownika. Podniesiono także, iż chronione przez pracowników obiekty wiążą się z pojęciem " miejsca pracy", występującego w doktrynie. Dla rozróżnienia pojęć "zakład pracy" i "miejsce pracy" skarżący przywołał brzmienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1 kwietnia 1985 r. (sygn. akt I PR 19/85, OSP 1986/3/46). W odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zgodzono się z argumentami zawartymi w skardze i wniesiono o jej oddalenie. Pełnomocnik Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach podniósł w przedmiotowej, że stwierdzenie skarżącej Spółki K., iż wystąpienie jest w istocie rzeczy decyzją administracyjną nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podstawę prawną wystąpienia był art. 9 pkt 5 w związku z art. 21 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 z późn. zm.). Dodał, iż stanowi ono niewładczą formę nadzoru nad kontrolowanym pracodawcą. Wystąpienie tym różni się od decyzji, jak podał, iż nie jest bezwzględnym zobowiązaniem do działania lub zaniechania, które w konsekwencji może wiązać się z wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W związku z tym wystąpienie nie będące przecież władczą formą działania nie może być ujęte we wspomnianej kategorii aktów lub czynności, podlegających kontroli sądowej (postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2002 r., SA/Sz 1138/01). Ponadto odnosząc się do orzeczenia NSA z dnia 12 czerwca 2003 r., na które powołała się Spółka, podniesiono, iż głosowany wyrok odpowiadał prawu, gdyż skarga była niedopuszczalna, choć z innej przyczyny, niż podana przez NSA, natomiast tezę wyroku uznano za wadliwą, ponieważ wystąpienie nie może być traktowane jako rozstrzygnięcie władcze, gdyż nie zawiera treści charakterystycznych dla decyzji administracyjnej. Pełnomocnik odpowiadającego na skargę kasacyjną podniósł ponadto, odnosząc się do kwestii ewidencjonowania czasu pracy pracowników podniósł, że obowiązująca w Kodeksie pracy definicja zakładu pracy ma charakter przedmiotowy, co oznacza, iż przez zakład pracy rozumie się jednostkę gospodarczą lub inną stanowiącą przedmiot zarządzania, w obrębie której odbywa się proces pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Pismem z dnia [...] Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach podtrzymał wniosek inspektora pracy z dnia [...], który dotyczył niezwłocznego wdrożenia systemu ewidencjonowania czasu pracy pracowników ochrony mienia począwszy od 2005 r. Zgodnie z art. 9 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są m.in. do: w wypadku gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy - nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym w nakazie terminie; wydawania innych nakazów, w przypadku naruszeń określonych w pkt 2, 2a, zgłaszania sprzeciwów w sprawach, dookreślonych w pkt 4, skierowania wystąpienia w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w pkt 1 - 4, do pracodawcy lub organu, o którym mowa w art. 7 ust. 1, o usunięcie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wystąpieniem, które wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną nie jest decyzją administracyjną. Nie jest ono bowiem, w przeciwieństwie do decyzji, bezwzględnym zobowiązaniem do działania lub zaniechania, które w konsekwencji może wiązać się z wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wystąpienie inspektora pracy jest niewładczą formą nadzoru nad kontrolowanym pracodawcą, w przypadku której niezastosowanie się do zaleceń inspektora pracy nie pociąga za sobą sankcji administracyjnej. Odnosząc się do zacytowanego przez skarżącego orzeczenia NSA z dnia 12 czerwca 2003 r., stanowiącego o tym, iż "wystąpienie państwowego inspektora pracy zawierające rozstrzygnięcie o nałożeniu na jego adresata określonych obowiązków prawnych jest w istocie rzeczy decyzją administracyjną, podlegającą zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego" należy wskazać, iż w glosie do powołanego orzeczenia wskazano, iż kryterium kwalifikującym dany akt administracyjny jako decyzję jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie, kształtujące indywidualną sytuację prawną adresata, przez bezpośrednie nałożenie na niego określonych obowiązków. Jak już wcześniej zauważył natomiast Naczelny Sąd Administracyjny z treści sentencji wystąpienia wskazanego w art. 9 pkt 5 ustawy o PIP nie wynika, aby zawierała ona zwroty kategoryczne. Nie poddane jest ono egzekucji a więc nie ma również wpływu na sytuację prawną strony. Obowiązek bowiem poinformowania o terminie o sposobie wykonania wniosków nie jest równoznaczny z obowiązkiem wykonania wystąpienia. Skoro wystąpienie stanowi niewładczą formę działania to nie może ono także być zakwalifikowane do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikającego z przepisów prawa, które podlegając kontroli sądowej są władczymi formami działania (por. post. NSA z dnia 15 czerwca 2002 r., SA/Sz 1138/01. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej uzasadnienia skarżącego co do braku stosowania przez spółkę K. systemu ewidencjonowania czasu pracy wobec pracowników ochrony to należy wskazać, iż definicja "zakładu pracy" ma charakter przedmiotowy, co oznacza, iż przez zakład pracy rozumie się jednostkę gospodarczą lub inną stanowiącą przedmiot zarządzania, w obrębie której odbywa się proces pracy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.