IV SA/Gl 647/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na pismo Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy postanawia: odrzucić skargę Wystąpieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 9 pkt 5 w związku z art. 21 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 z późn. zm.), [...] Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. skierował do Prezesa "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpienie, w którym wniósł o niezwłoczne wdrożenie systemu ewidencjonowania czasu pracy pracowników [...] począwszy od [...] r. oraz wyeliminowanie błędów organizacyjnych skutkujących opóźnieniem w przekazaniu niektórym pracownikom wynagrodzenia na ich osobiste konta bankowe. W jego uzasadnieniu stwierdził, że w toku przeprowadzonej u pracodawcy – "A" Sp. z o.o. kontroli w dniach [...] i [...] r. ustalono, że wobec pracowników [...] stosuje on zadaniowy system czasu pracy mimo, iż obowiązujący w nim regulamin pracy takiego systemu nie przewiduje. Zdaniem kontrolującego oraz Głównego Inspektoratu Pracy w W. wobec pracowników [...] ma zastosowanie art. 149 § 2 Kodeksu pracy w zakresie ewidencjonowania czasu ich pracy, a taki pracownik powinien otrzymywać za pracę w porze nocnej dodatek do wynagrodzenia zgodnie z art. 1518 § 1 Kodeksu pracy. Dodatkowo podczas kontroli stwierdził, iż w przypadku czterech pracowników wynagrodzenie za miesiąc [...] r. zostało wypłacone z opóźnieniem na ich konta osobiste. Nadto w treści uzasadnienia wystąpienia zawarł pouczenie, że zgodnie z art. 21 d ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy adresat, do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie 30 dni od daty otrzymania wystąpienia zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu poleceń i wniosków. "A" Sp. z o.o. odwoływała się od tego wystąpienia w części dotyczącej stosowania wobec pracowników [...] art. 149 § 2 Kodeksu pracy w zakresie ewidencjonowania czasu ich pracy i art. 1518 § 2 Kodeksu pracy oraz poinformowała, iż w tym zakresie nie zastosuje się do zaleceń w nim wskazanych. W pisemnej odpowiedzi z dnia [...] r. nr [...] Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy w K. uznał zarzuty "A" Sp. z o.o. za nieuzasadnione, wyjaśnił swoje stanowisko na podstawie przepisów kodeksu pracy i stwierdził w konkluzji, że brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaleceń zawartych w pkt [...] wystąpienia z dnia [...] r. Traktując pismo Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy w K. z [...] r. nr [...] jako decyzję administracyjną, "A" Sp. z o.o. w K. wniosła na to pismo skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i na wystąpienie [...] Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...], żądając ich uchylenia i wydania orzeczenia o braku obowiązku prowadzenia ewidencji czasu pracy dla jej pracowników [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego art. 149 § 2 i art. 1518 § 2 Kodeksu pracy oraz procedury administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Państwowa Inspekcja Pracy - Okręgowy Inspektor Pracy w K. wniósł o jej odrzucenie i podtrzymał swoje stanowisko merytoryczne zajęte w zaskarżonym piśmie. Ponadto podniósł, że upoważnienie do skierowania wystąpienia wynika z dyspozycji przepisu art. 21 w związku z art. 9 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Zgodnie z powyższym, inspektorzy pracy, w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli, w razie stwierdzenia innych naruszeń mogą skierować wystąpienie do kierownika zakładu pracy lub nadrzędnej jednostki organizacyjnej nad zakładem pracy albo innego organu o usunięcie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do winnych. W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy inspektor pracy może, jeżeli naruszenia są niewielkie, nie wymagające wydania decyzji, ograniczyć swoją interwencję do form niewładczych - skierowania wystąpienia. Podkreślił, że wystąpienie państwowego inspektora pracy nie jest decyzją administracyjną, podlegającą zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 9 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie daje umocowania do formułowania w wystąpieniu wniosków i poleceń, z których mogłoby wynikać władcze zobowiązanie pracodawcy do określonego działania. Dlatego też wystąpienie w niniejszej sprawie nie może być uznane za rozstrzygnięcie ze sfery publicznoprawnej, podlegające kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem skargi jest pismo Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...] podtrzymujące stanowisko [...] Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 9 pkt 5 w związku z art. 21 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 z późn. zm.). Wskazana ustawa w art. 1 utworzyła Państwową Inspekcję Pracy jako organ powołany do nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przy czym w art. 8 szczegółowo określiła zarówno zakres działania Państwowej Inspekcji Pracy, jak i uprawnień kontrolnych jej pracowników. W art. 9 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy określone zostały uprawnienia właściwych organów Państwowej Inspekcji Pracy w razie stwierdzenia (w kontrolowanym zakładzie pracy) naruszenia przepisów prawa pracy, w tym między innymi skierowanie wystąpienia (pkt 5). Zgodnie z art. 9 pkt 5 w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w jego pkt 1-4, do pracodawcy lub organu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 należy usunięcie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. Natomiast art. 21 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi, że: "W wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli oraz po przeprowadzeniu postępowania wynikającego z przepisów ustawy inspektor pracy: 1) wydaje nakazy i zgłasza sprzeciwy, o których mowa w art. 9 pkt 1-2a i 4, 2) kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 9 pkt 5, 3) wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 11a, 4) podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów". Ustawowe rozróżnienie form pokontrolnego działania inspektora pracy na nakazy i wystąpienia wiąże się z ustawowym zróżnicowaniem rangi stwierdzonych w wyniku kontroli naruszeń prawa. Stąd wypływa wniosek, że wystąpienie, o jakim mowa w art. 9 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, nie stanowi formy działania inspektora pracy przybierającego postać decyzji administracyjnej, co kwestionuje skarżąca. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określono w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Szczegółowe natomiast unormowanie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych zawierają przepisy art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawą p.p.s.a.". Z regulacji tej wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym bliżej określone w art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 2, inne akty wymienione w pkt 4 – 7 tego przepisu oraz bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Z powyższych uregulowań wynika jednoznacznie, że sądy administracyjne są właściwe do kontroli orzeczeń, a nie pism wydanych przez organy administracyjne. Rozważenia zatem wymagało, czy wystąpienie pokontrolne [...] Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...] obligujące skarżącą do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości z zakresu prawa pracy, stanowi w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niewątpliwie, nie wnikając w meritum sprawy, wystąpienie to zawiera zobowiązanie do usunięcia określonych w nim naruszeń prawa pracy, a także zawiera pouczenie o treści art. 21 d ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w myśl którego wystąpienie inspektora pracy (art. 9 pkt 5 tej ustawy) powinno zawierać określenie wniosków i podstawy prawnej przy uwzględnieniu stanu faktycznego wynikającego z ustaleń protokołu kontroli lub notatki urzędowej. Taka treść wystąpienia mogłaby świadczyć o tym, iż stanowi ono inny akt określony w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., co przemawiałoby za uznaniem dopuszczalności wniesienia skargi do Sądu. Nadto pracodawca lub organ sprawujący nadzór nad przedsiębiorstwem lub inną jednostką organizacyjną państwową albo samorządową, do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków. Z drugiej jednak strony podnieść trzeba, iż wskazany w tymże wystąpieniu obowiązek nie rodzi dla jego adresata żadnych negatywnych skutków w przypadku jego niewykonania. Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie przewiduje żadnej sankcji administracyjnej za nie respektowanie wystąpienia inspektora pracy przez jego adresata. Również przepisy Działu Trzynastego Kodeksu pracy regulujące odpowiedzialność za wykroczenia przeciwko prawom pracownika (art. 281-291) nie przewidują wykroczenia rodzącego odpowiedzialność za niewykonanie obowiązku wskazanego w wystąpieniu pokontrolnym inspektora pracy. Dla odróżnienia wskazać trzeba, że niewykonanie w wyznaczonym terminie, podlegającego wykonaniu nakazu inspektora pracy stanowi już wykroczenie określone w art. 283 § 2 pkt 7 Kodeksu pracy. Ponadto zwrócić należy uwagę na charakter prawny stwierdzonych przez inspektora pracy naruszeń prawa pracy i nałożonych obowiązków kwestionowanych skargą, określonych w pkt 1 wystąpienia. Mianowicie naruszenia te dotyczą systemu ewidencjonowania czasu pracy pracowników [...] i tym samym ich wynagrodzenia. Tego rodzaju naruszenie stanowić może podstawę indywidualnego roszczenia pracownika przeciwko skarżącej. Kwestionowane zatem wystąpienie inspektora pracy dotyczy spraw z zakresu prawa pracy, które mają charakter cywilnoprawny. Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie wydane przez inspektora pracy wystąpienie pokontrolne nie stanowi innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., dlatego skarżącej nie przysługuje skarga do Sądu. Sytuacja ta wyczerpuje znamiona niedopuszczalności skargi określone w art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. i dlatego działając na podstawie art. 58 § 3 ustawy p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji postanowienia.