II OSK 533/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 117/04 odrzucającego skargę R. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Sobótce z dnia 31 grudnia 2003 r., nr XIII/113/2003 w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę R. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Sobótce z dnia 31 grudnia 2003 r., nr XIII/113/2003. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wyjaśnił, iż skarga została wniesiona przedwcześnie. Z akt sprawy wynika bowiem, że pełnomocnik skarżącego, adwokat A. K. w dniu 27 stycznia 2004 r. złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Sobótce z dnia 31 grudnia 2003 r., po uprzednim wezwaniu (pismem z dnia 14 stycznia 2004 r.) do usunięcia naruszenia prawa. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu postanowienia, na gruncie przepisów obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W przypadku zaś, gdy stronie nie przysługują żadne środki odwoławcze, skargę na akty lub czynności (wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) wnieść można po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie czternastu dni od momentu, w którym skarżący dowiedział się, lub mógł dowiedzieć się o wydaniu aktu lub podjęcia czynności. Stosownie do treści art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę na akty bądź czynności inne niż decyzje i postanowienia, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, a gdy organ nie udzieli odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Sąd I instancji powołał dodatkowo fragment uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r. FPS 1/98 uznając jej treść za aktualną w obecnym stanie prawnym. W oparciu o te rozważania Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie skarga do sądu została natomiast wniesiona przed upływem terminu, w jakim organ uprawniony był do udzielenia odpowiedzi (odpowiedzi takiej organ udzielił uchwałą Rady Miejskiej w Sobótce z dnia 30 stycznia 2004 r., nr XIV/129/04 odmawiając uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 stycznia 2004 r.) i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę R. J. W skardze kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika skarżącego pismem z dnia 4 marca 2006 r. zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, a to art. 35 i 36 k.p.a. w zw. z art. 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. z art. 52 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie w terminie zarzutu skarżącego, a następnie nie doręczenie skarżącemu uchwały Rady Miejskiej Sobótki z dnia 30 stycznia 2004 r., co pozbawia stronę możliwości jej zaskarżenia; 2) naruszenie przepisu art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; 3) naruszenie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; 4) naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko naturalne. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut rażącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania i prawa materialnego, bowiem odrzucając skargę, odmówiono skarżącemu prawa wniesienia skargi do Sądu na uchwałę Rady Miasta Sobótka. Skarżący nie otrzymał odpowiedzi na wniosek z dnia 14 stycznia 2004 r., dlatego nie mogą się ostać twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie przedwczesności skargi również w tym kontekście, że mogłaby ona zostać złożona dopiero po otrzymaniu odpowiedzi. Wobec upływu przewidzianego w Kpa okresu udzielenia odpowiedzi przez organ, wniesienie skargi stało się uzasadnione i nie ma tu znaczenia fakt, czy termin do jej złożenia upłynął już w czasie gdy została ona fizycznie złożona do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego. Odrzucenie skargi przez Sąd, czyni aktualnymi wszystkie zarzuty podniesione w skardze. Z uwagi na wskazane naruszenia, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2006r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania od Rady Miejskiej Sobótki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż większość zarzutów w niej zamieszczonych nie daje podstaw do takiej oceny. Nie można jednak pozostawić bez rozpoznania i uznać za nieuzasadnione, zarzuty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 3 i 4) a sprowadzające się do tego, że Sąd I instancji zaskarżonym postanowieniem, pozbawił skarżącego prawa do wniesienia skargi na uchwałę, gdyż zarzut ten w swej konsekwencji wskazuje na naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie daje to jednak Sądowi całkowitej dowolności w zakresie rozpoznawanej sprawy. Z niewiadomych powodów, bowiem nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji skargę (data wpływu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – dnia 27 stycznia 2004 r.) potraktował jako skargę wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), powołanej dalej jako ustawa o samorządzie gminnym. Z treści skargi nie wynika, aby takie było żądanie skarżącego, wręcz przeciwnie, z pkt 1 tego pisma wynika, że jest to skarga wniesiona w oparciu o przepisy art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, dalej powołanej jako ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Główny zarzut skargi sprowadzał się zaś do tego, że Rada Miejska w Sobótce potraktowała pismo skarżącego z dnia 13 października 2003 r. jako protest, a nie zarzut do projektu planu. W tej sytuacji, Sąd I instancji mógł odrzucić skargę na posiedzeniu niejawnym jako niedopuszczalną, jeżeli nie miał wątpliwości co do tego, że był to protest, a nie zarzut do projektu planu bądź też, powinien na rozprawie dokonać kontroli w tym zakresie i w zależności od tego podjąć właściwe rozstrzygnięcie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 marca 1999 r., IV SA 1035/98, Lex nr 48164; 22 marca 1999 r., IV SA 1155/98, Lex nr 48221). Podobnie, jak nazwanie pisma przez stronę "zarzutem", nie przesądza jeszcze o tym, że jest to "zarzut", tak samo potraktowanie przez organ "zarzutu" jako "protest", nie przesądza o rzeczywistym charakterze tego pisma. Tej ostatniej sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie, nie można pozbawić kontroli sądowej. Natomiast aby skontrolować to, czy zaskarżona uchwała była prawidłowo podjęta, należało w pierwszej kolejności skontrolować, czy pismo skarżącego z dnia 13 października 2003 r. było "protestem" tak, jak to zakwalifikował organ, czy też "zarzutem" tak, jak twierdzi skarżący. Aby tego dokonać, nie trzeba było traktować skargi jako wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co tylko skomplikowało sprawę i nie dało odpowiedzi na podstawową wątpliwość. Tym bardziej, że termin do wniesienia skargi, jeżeli by ją rozpoznać na podstawie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zastał zachowany. Rozpoznanie skargi na uchwałę rady gminy odrzucającą protest, pod kątem tego, czy rzeczywiście był to protest, czy też zarzut do projektu planu, nie stoi we sprzeczności z brzmieniem przepisów art. 23 i 24 ust. 4 w/w ustawy i nie łamie zasady, że skarga do sądu administracyjnego służy tylko na uchwałę o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu. Przyjęcie takiego rozumienia tych przepisów, powodowałoby sytuację, że w zakresie kwalifikacji co jest "zarzutem", a co "protestem" do projektu planu, nie podlega kontroli sądowej, a to jest niedopuszczalne, gdyż w konsekwencji sprowadza się to do ustaleń, czy posiada ktoś interes prawny, czy też nie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1999 r., IV SA 1501/99, Lex nr 48196). Fakt, że pismem z dnia 14 stycznia 2004 r. pełnomocnik skarżącego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (a nie do usunięcia naruszenia prawa), nie przesądzał jeszcze o tym, że należało skargę rozpoznać w tym trybie i egzekwować terminy do wniesienia skargi zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. powołaną w zaskarżonym postanowieniu. Legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czy też na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym opiera się na tych samych podstawach, gdyż w jednym i drugim przypadku bada się, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie. Nie było więc żadnych racjonalnych powodów, aby w niniejszej sprawie, traktować wniesionej skargi, jako wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tym bardziej, że to pogarszało sytuację skarżącego z uwagi na terminy do wniesienia skargi. Ponownie rozpoznając skargę, Sąd I instancji powinien zbadać, czy pismo skarżącego z dnia 13 października 2003 r. było protestem, czy tez zarzutem do projektu planu i w zależności od tego, ocenić zaskarżoną uchwałę i wydać stosowne orzeczenie. Niniejsza sprawa i zaskarżone postanowienie, są przykładem na to, gdzie są granice danej sprawy i na ile Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. W oparciu o ten przepis na pewno Sąd nie może tak dalece czuć się nie związany skargą, że w efekcie końcowym pogorszy to sytuację skarżącego a podjęte rozstrzygnięcie, nie będzie zbieżne z przedmiotem skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.