II OSK 754/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Stanisław Nowakowski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 61/05 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. z/s w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w W., dalej zwanej inwestorem, na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2004 r. ([...]), wyrokiem z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 61/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2004 r. ([...]). Powyższą decyzją Prezydent Miasta P. wniósł sprzeciw od zgłoszenia zamiaru ustawienia w dniu 24 września 2004 r. urządzenia reklamowego (wolnostojącego, tymczasowego, rozbieralnego), w P. przy ul. M. (działka nr 5/13). Zgłoszenie budowy zostało dokonane w dniu 25 sierpnia 2004 r., a decyzja o sprzeciwie została doręczona inwestorowi w dniu 8 września 2004 r. Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu odwołania inwestora decyzją z dnia 15 listopada 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zgodnie ze stanowiskiem organów, zgłoszony nośnik reklamowy jest, stosownie do art. 3 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), dalej zwanej Prawem budowlanym, tymczasowym obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę. Nie może mieć tu zastosowania przepis art. 29 ust 1 pkt 12 Prawa budowlanego, gdyż strona winna zadeklarować termin rozbiórki lub przeniesienia obiektu w inne miejsce w czasie krótszym niż 120 dni, czego nie uczyniła. W tym przypadku nie można też mówić o instalowaniu urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, skoro chodzi o budowę samodzielnej konstrukcji - budowli na własnym chociaż prefabrykowanym fundamencie. Powyższy przepis mówiący o instalowaniu urządzeń reklamowych dotyczy instalowania na istniejącym budynku lub budowli podobnie jak instalowanie krat lub innych urządzeń na budynku. Inwestor w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wojewody zarzucał naruszenie przepisów art. 28 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2, ust, 5 i 6 Prawa budowlanego, twierdząc jednoznacznie, że powinien w tym przypadku mieć zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, zwalniający z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 stycznia 2006 r. uznał skargę za zasadną. Zdaniem Sądu, przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i nie jest też trwale związane z gruntem, ma wobec tego do niego zastosowanie przepis art. 29 ust. 2 pkt 6, który to przepis ma zastosowanie zarówno do robót wykonywanych na obiektach budowlanych, jak i urządzeń reklamowych wolnostojących. Instalowanie tego rodzaju obiektów, po nowelizacji Prawa budowlanego z 1997 r. wymaga jedynie zgłoszenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 12 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1 i 3 oraz pkt 6 i 7 Prawa budowlanego, przez błędną ich wykładnię, "polegającą na przyjęciu, że urządzenie reklamowe w postaci nośnika reklam, którego czas rozbiórki lub przeniesienie w inne miejsce nie jest określony, nie jest wymagającym pozwolenia na budowę tymczasowym obiektem budowlanym oraz, że nie wymagające pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych w postaci instalacji urządzenia reklamowego, nośnika reklam wolnostojących, stanowiących tymczasowy obiekt budowlany, a nie tylko instalacji na istniejących obiektach". Pełnomocnik inwestora w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie zgadzając się całkowicie z zajętym w niej stanowiskiem Wojewody Wielkopolskiego, wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a wskazane w niej przepisy Prawa budowlanego w istocie zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem. Na wstępie należy tu przywołać przepis art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powołanej jako p.p.s.a., który obliguje sąd administracyjny do tego, aby wyrok był wydany "na podstawie akt sprawy". Co oznacza nie mniej i nie więcej tylko tyle, że oceny prawnej w danej sprawie prowadzącej do wydania konkretnego rozstrzygnięcia nie można formułować w oderwaniu od całości akt administracyjnych. Tym samym, Sąd wydając wyrok nie powinien go opierać wyłącznie na treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W niniejszej sprawie stwierdzenia i wnioski, jakie zawarł Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bez wątpienia, nie zostały oparte na całości akt sprawy, a w tym w szczególności na dokumentacji projektowo technicznej załączonej do zgłoszenia z dnia 25 sierpnia 2004 r. Gdyby Sąd zapoznał się z ww. dokumentacją, to zapewne doszedłby przy dokonywaniu kwalifikacji prawnej zgłoszonego urządzenia reklamowego do odmiennych wniosków. Opis urządzenia reklamowego dokonany przez inwestora w zgłoszeniu, nie jest wiążący dla organu, ani później dla Sądu. Jeżeli w niniejszej sprawie inwestor określił to urządzenie jako "wolnostojące, tymczasowe i rozbieralne", to nie oznacza jeszcze, że jest to urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego. Organy orzekające w sprawie w oparciu o załączoną do zgłoszenia dokumentację projektowo-techniczną, prawidłowo dokonały kwalifikacji prawnej, że nie jest to urządzenie reklamowe wymagające jedynie zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, ani też tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy. W takiej sytuacji w przewidzianym terminie (art. 30 ust. 5 i 6 Prawa budowlanego) Prezydent Miasta P. wniósł sprzeciw, gdyż zgłoszenie dotyczyło budowy lub robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 Prawa budowlanego. W świetle powyższych ustaleń, wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów Prawa budowlanego, są w pełni uzasadnione, nie można natomiast zgodzić się z żadnym stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. To, że przedmiotowe urządzenie reklamowe jest montowane z sześciu elementów prefabrykowanych, jak podkreśla się w wyroku, nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, gdyż to dotyczy metody, techniki, technologii wykonania danego obiektu. W ten sposób można by również scharakteryzować sposób budowy niektórych domków jednorodzinnych, czy też letniskowych, ale nie oznacza to, że w świetle przepisów Prawa budowlanego, przestają mieć one cechy obiektu budowlanego. Żaden z przepisów Prawa budowlanego nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany i że może być w każdej chwili rozebrany. Zupełnie dowolne i nieodpowiadające rzeczywistości, jest też stwierdzenie Sądu, że "przedmiotowe urządzenie jest konstrukcją przenośną niezwiązaną trwale z gruntem", a to że tak napisano na str. 1 dokumentacji projektowo-technicznej, nie oznacza, że tak jest. Przepis art. 133 § 1 ppsa wręcz obliguje Sąd do tego, aby przed wydaniem orzeczenia oparł je na dogłębnej analizie akt sprawy, w tym również Sąd powinien zainteresować się tym co zawiera projekt techniczny urządzenia, z którego wynika co innego, niż to może sugerować opis urządzenia, dokonany przez inwestora, który ma interes w tym, aby to urządzenie nie wymagało pozwolenia na budowę. Jak wynika z zaskarżonego wyroku, a w szczególności jego uzasadnienia, Sąd samodzielnie dokonał oceny i analizy technicznej projektowanego urządzenia reklamowego, po kolei opisując jego elementy składowe, dochodząc do przekonania, że jest to konstrukcja przenośna, nie związana trwale z gruntem, nie będąca budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego ponieważ może być rozebrana i przeniesiona w inne miejsce. Tak dokonana analiza techniczna przedmiotowego urządzenia reklamowego i w oparciu o to dokonana kwalifikacja prawna delikatnie mówiąc jest bardzo wątpliwa, gdyż w ogóle nie bierze pod uwagę parametrów tego obiektu i względów bezpieczeństwa. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy sposób w jaki zagłębiono go w gruncie ani technika w jakiej to wykonano, ale masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa (wyrok NSA z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05 niepub.). Zaskarżony wyrok, na co zwraca się też uwagę w skardze kasacyjnej, zupełnie nie bierze pod uwagę tego, że do robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 używa się zwrotu "instalowanie" i wszystkie te przypadki kiedy mowa jest o instalowaniu odnoszą się do instalowania na obiektach budowlanych, a nie na gruncie. Rozumienia tego zwrotu nie mogła również w tym przypadku zmieniać nowelizacja przepisów Prawa budowlanego z 1997 r., bowiem urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem, jako jedna z przykładowo wymienionych budowli pozostają od lat niezmiennie w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i nie można o tym zapominać dokonując wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6. Na gruncie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego można wyróżnić urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem (art. 3 pkt 3) i te urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, wśród których można wyróżnić i wolnostojące niezwiązane trwale z gruntem, jednak są to zazwyczaj urządzenia stosunkowo lekkie, przenośne o małych gabarytach, do których niewątpliwie nie można byłoby zaliczyć tego, o które chodzi w niniejszej sprawie. Wbrew niekiedy podnoszonym uwagom, że ustawodawca reguluje sprawę urządzeń reklamowych, niezależnie od ich wielkości, masy i parametrów płaszczyzny reklamowej, należy stwierdzić, iż jest to pogląd uproszczony w rzeczywistości nieodpowiadający prawdzie. To, że ustawodawca wprost w przepisach ustawy nie wprowadza takiej klasyfikacji urządzeń reklamowych, nie oznacza, że nie wynika to z przepisów o warunkach techniczno-budowlanych, czy też z elementarnych zasad projektowania obiektów budowlanych, czy też zasad techniki i praw fizyki. Wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego, czy może to być obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też wolnostojący nie trwale związany z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym. Poza tym, należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 5 Prawa budowlanego, który jest adresowany do uczestników procesu budowlanego (art. 17), gdyż miedzy innymi zwraca się uwagę na konieczność spełnienia wymagań bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego. Przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego ten sam przepis nakazuje brać pod uwagę przewidywany okres użytkowania obiektu, przepisy techniczno-budowlane oraz zasady wiedzy technicznej. Mając na uwadze powyższe uwarunkowania, nie sposób zgodzić się z poglądem, że niezależnie od wszystkiego od 1997 r. wszystkie urządzenia reklamowe wymagają jedynie zgłoszenia. Należy zgodzić się z jednym, że urządzenie reklamowe nie jest obiektem małej architektury. Reasumując, należy stwierdzić, że błędem podstawowym zaskarżonego wyroku było to, iż przyjęto, że sporne urządzenie reklamowe, nie jest trwale połączone z gruntem, co stanowiło naruszenie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, dalsze naruszenia przepisów tej ustawy wskazane w skardze kasacyjnej były tego konsekwencją. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.