II OSK 923/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Gliniecki Sędziowie Jerzy Bujko Danuta Tryniszewska – Bytys (spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 349/03 w sprawie ze skargi X. Sp. z o.o. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki urządzenia reklamowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 349/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę "X." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] (znak [...]) w przedmiocie nakazania rozbiórki urządzenia reklamowego. Z ustaleń Sądu wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją nr [...] (znak [...]) z dnia [...] listopada 2002 r. nakazał inwestorowi firmie "X." Sp. z o.o. rozbiórkę urządzenia reklamowego wolnostojącego, nietrwale związanego z gruntem, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w Łodzi. W poprzedzającym wydanie decyzji postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzono wizję lokalną, w trakcie której ustalono, iż na nieruchomości wydzierżawionej przez inwestora, w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego ulicy, znajduje się wskazane w decyzji urządzenie reklamowe, składające się ze stopy żelbetowej posadowionej na gruncie, z zamocowanym słupem z kształtownika stalowego zimnogiętego zamkniętego i tablicą reklamową w kształcie trapezu o wymiarach 1,50mx0,96mx2,0m. Montaż urządzenia został wykonany w sierpniu 2002 r. w oparciu o zgłoszenie wykonania robót budowlanych z dnia [...] lipca 2002 r., ale po wniesieniu przez Prezydenta Miasta Łodzi (decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r.) sprzeciwu. Postępowanie dotyczące sprzeciwu ostatecznie umorzono z uwagi na fakt wybudowania urządzenia. Decyzję powyższą utrzymał w mocy Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] argumentując, iż instalowanie tablic reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) jest wykonywaniem robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego i dlatego, zgodnie z unormowaniem art. 30 ust. 1 tej ustawy, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przystąpienie do prac w sytuacji, gdy przed upływem terminu 30 dni od daty dokonania zgłoszenia właściwy organ wniesie sprzeciw, jest samowolą budowlaną i kwalifikuje się do rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 prawa budowlanego. Organ II instancji wskazał jednocześnie, iż możliwość zastosowania wskazanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 i nakazanie rozbiórki nie są uwarunkowane uprzednim wyeliminowaniem możliwości legalizacji samowoli. Dlatego odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego inwestor - "X." Sp. z o.o. domagała się uchylenia niekorzystnej decyzji wskazując, iż organy administracyjne obu instancji dokonały nadinterpertacji przepisów prawa budowlanego przyjmując, iż montaż przedmiotowego urządzenia reklamowego stanowi roboty budowlane i podlega reżimowi ustawy prawo budowlane. Strona skarżąca wywodziła, iż do stanu faktycznego sprawy nie ma zastosowania art. 29 ust. 2 wskazanej ustawy, bowiem nie można nazwać robotami budowlanymi prac, które nie dotyczą budowy lub montażu obiektu budowlanego. Badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie podzielił zarzutów skargi. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 7 grudnia 2004 r. podzielił stanowisko organu II instancji, iż działanie polegające na wykonaniu robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia, a tym bardziej po wniesieniu przez odpowiedni organ sprzeciwu, było niezgodne z wymogami prawa budowlanego. Sprzeciw wyrażony w trybie art. 30 ust. 2 wskazanej ustawy oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonych robót budowanych. Ich faktyczne wykonanie mimo wniesienia sprzeciwu skutkowało koniecznością orzeczenia nakazu rozbiórki. Sąd nie podzielił stanowiska, iż podstawą nakazu rozbiórki winien być przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, albowiem przedmiotowa samowola budowlana odpowiada sytuacji opisanej w przepisie art. 48 w/w ustawy. Wskazane uchybienie prawu materialnemu nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem subsumpcja ustalonego stanu faktycznego pod przepis art. 48 prawa budowlanego również skutkuje koniecznością orzeczenia nakazu rozbiórki. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, który wywodził, iż urządzenie reklamowe nie jest obiektem budowlanym, a jego posadowienie na gruncie nie było wykonaniem robót budowlanych. Wskazał, iż dla zaliczenia konkretnego obiektu do kategorii obiektów budowlanych nie ma znaczenia okoliczność istnienia fundamentów, ale trwałe związanie obiektu z gruntem. Wolnostojąca reklama, o którą toczy się spór, niewątpliwie je posiada, albowiem jej posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru. Sąd wskazał jednocześnie, iż nazwanie określonych czynności robotami budowlanymi nie oznacza, iż muszą być wykonywane tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych, albowiem mogą polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość. Posadowienie wolnostojącej reklamy na gruncie, zważywszy na jej ciężar i wymiary, dokonywane jest z wykorzystaniem urządzeń budowlanych i stanowi roboty budowlane. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku "X." Sp. z o.o. w K. zaskarżając go w całości zarzuciła, z powołaniem się na przepis art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż urządzenie będące przedmiotem postępowania jest budowlą, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 29 ust. 2 prawa budowlanego - albowiem nie można traktować jako roboty budowlane prac, które nie dotyczą budowy lub montażu obiektu budowlanego. Skarżący podjął polemikę ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnośnie kwestii trwałego związania spornego obiektu z gruntem wywodząc, iż stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych posadowienie wolnostojącej reklamy nie dowodzi jeszcze, iż jej związanie z gruntem jest trwałe oraz że jest budowlą w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Powołał się na stanowisko wyrażone w pismach Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego oraz na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w podobnej sprawie. Zakwestionował podane przez Sąd rozumienie pojęcia roboty budowlane. Zarzucił nadto, iż nieprawidłowym było oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ zastosował niewłaściwą podstawę prawną decyzji nakazującej rozbiórkę. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W świetle treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodziła. W rozpoznawanej sprawie, powołując się w skardze kasacyjnej na przepis art.174 pkt 1 p.p.s.a. postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Zakwestionowano przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że sporne urządzenie reklamowe było budowlą, a w szczególności konstrukcją trwale związaną z gruntem, do której zastosowanie znajdował przepis art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz podważono zakwalifikowanie do robót budowlanych prac polegających na ustawieniu urządzenia reklamowego. Z zarzutami powyższymi nie sposób się zgodzić. Stosownie do treści powołanego przepisu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji administracyjnej, budowla - to obiekt budowlany stanowiący całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, nie będący budynkiem ani obiektem małej architektury. Przykładowe wyliczenie budowli zostało zawarte w przepisie art. 3 pkt 3 ustawy. Wyliczenie to nie jest jednak kompletne i nie stanowi zamkniętego katalogu, ale ma ułatwić kwalifikację określonego obiektu do kategorii budowli w sytuacji, gdy obiekt ten posiada cechy tożsame lub znacznie zbliżone do jednego z wymienionych w tym przepisie oraz gdy stanowi całość techniczno-użytkową (vide B. Bodziony i in. "Prawo budowlane. Komentarz do ustawy" cz. I, Difin, Warszawa 1995r. s. 16). Z przyjętych przez sąd I instancji i niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych wynika, iż sporny obiekt składa się ze stopy żelbetowej posadowionej na gruncie, z zamocowanym słupem z kształtownika zimnogiętego zamkniętego i tablicą reklamową w kształcie trapezu o wymiarach 1,50m x 0,96m x 2,0m. Wskazane cechy konstrukcyjne oraz wielkość nie pozwalają zaliczyć tego obiektu ani do budynku (brak przegród budowlanych, fundamentu i dachu - art. 3 pkt 3), ani do obiektu małej architektury, którym są zazwyczaj obiekty niewielkie, nieskomplikowane pod względem technicznym, łatwe do posadowienia czy przeniesienia w inne miejsce (w szczególności obiekty kultu religijnego, architektury ogrodowej, czy obiekty użytkowe służące codziennej rekreacji i utrzymaniu porządku - art. 3 pkt 4 cytowanej ustawy). Sporny obiekt niewątpliwie jest konstrukcją przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, odpowiada zatem ogólnym cechom budowli, o jakich mowa w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, iż jest to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Podzielić należy dokonaną przez ten Sąd, a zakwestionowaną w skardze kasacyjnej wykładnię pojęcia trwałego związania z gruntem. Z opisu technicznego konstrukcji wynika bowiem, iż posadowienie przedmiotowego obiektu wymagało przygotowania określonego nośnika (stopy żelbetowej) i wiązało się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego ustawienia grunt, poprzez jego częściową wymianę i wzmocnienie. Wzmocniona warstwa posadowienia musiała stanowić wystarczająco stabilną podstawę dla słupa z tablicą. Słusznie Sąd I instancji podkreślił, iż dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co w rozpoznawanym przypadku sprowadzało się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru (por. wyrok NSA z dnia 11.01.1999 r. w sprawie sygn. akt II SA 1617/98, Lex Nr 46756 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.04.2005 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 383/04, Lex Nr 169390). W konsekwencji powyższych ocen, nie może się ostać główny zarzut skargi kasacyjnej i twierdzenie, iż przedmiotowy obiekt nie jest budowlą w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, o jakim mowa w przepisie art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego. Zwarty układ konstrukcyjny, który tworzą stopa żelbetowa, słup oraz tablica stanowią bowiem służącą jednemu celowi, techniczno-użytkową całość stabilnie zamocowaną w gruncie. Stanowisko, iż urządzenie reklamowe w postaci wolnostojącego nośnika reklam jest budowlą jest podzielane przez orzecznictwo (por. wyrok NSA z dnia 19.12.2000 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 1799/99, niepubl.) Słuszny jest także pogląd sądu I Instancji, iż ustawienie spornego obiektu stanowiło roboty budowlane (budowę) w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez budowę należy rozumieć m.in. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Skala i charakter prac prowadzonych w sierpniu 2002 r. przy ul [...] w Łodzi (ustawienie dosyć skomplikowanej konstrukcji o niemałych rozmiarach) oraz fakt, iż na skutek tych prac powstała "od podstaw" zupełnie nowa konstrukcja budowlana pozwalają przyjąć, iż nastąpiło całkowite wykonanie obiektu budowlanego, a więc proces podlegający reżimowi przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ze wszystkimi tego konsekwencjami. W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania w postępowaniu administracyjnym budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź pomimo zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ rodziła jeden, ten sam skutek – nakaz rozbiórki (art. 48). Tak (nakaz rozbiórki) orzeczono poddaną kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją, bowiem bezspornie przedmiotowe urządzenie budowlane zostało wykonane bez dopełnienia wymaganych prawem formalności. Zatem skarga kasacyjna nie mogła podważyć zaskarżonego nią wyroku oddalającego skargę inwestora na decyzję nakazującą rozbiórkę spornego obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.