VI SA/Wa 1053/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie: WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi T.K.P. S.A. z siedzibą w P. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o odroczenie terminu zapewnienia realizacji zadań na rzecz obronności oddala skargę 0Sygn. akt VI SA/Wa 1053/04 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r., Nr [...], Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej także: Prezes URTiP), po rozpatrzeniu wniosku spółki T.K.P. S.A. z siedzibą w P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty postanowienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa URTiP z dnia [...] stycznia 2004 r. oraz odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek spółki T.K.P. S.A. z dnia [...] marca 2003r. z uwagi na niewystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] marca 2003 r. spółka T. K. P. S.A. – działając na podstawie przepisu § 10 ust. 1 oraz § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2003 r. w sprawie wykonywania przez operatorów zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa i porządku publicznego (Dz. U. Nr 19, poz. 166) oraz na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - złożyła do Prezesa URTiP wniosek o odroczenie terminu wykonywania zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego wnosząc o odroczenie terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji powyższych zadań na okres 18 miesięcy oraz o zawieszenie postępowania w sprawie do dnia publikacji rozporządzenia z art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2000 r. Nr 73, poz. 852 ze zm.) określającego szczegółowe wymagania techniczne i eksploatacyjne dla sieci telekomunikacyjnych i urządzeń telekomunikacyjnych, dotyczące ich przystosowania do wypełnienia przez operatorów obowiązku, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne. W uzasadnieniu wniosku skarżąca spółka podniosła, iż realizacja obowiązków z art. 40 ustawy jest możliwa po określeniu w drodze rozporządzenia szczegółowych wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla sieci telekomunikacyjnych i urządzeń telekomunikacyjnych, dotyczących ich przystosowania do wypełnienia przez operatorów obowiązków. Minister właściwy do spraw łączności delegacji z art. 88 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego dotychczas nie wykonał. Brak szczegółowych przepisów wykonawczych powoduje, że wnioskodawca nie jest w stanie zadeklarować gotowości do wykonywania zadań, które nie zostały skonkretyzowane. Według § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 2003 r. operator może złożyć wniosek o odroczenie terminu zapewnienia uprawnionemu podmiotowi technicznych i organizacyjnych możliwości zadań poprzez systemy, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1, w przypadku udokumentowanych trudności organizacyjno-technicznych, dotyczących rozpoczętego procesu wdrażania tych systemów. Zdaniem wnioskodawcy trudności organizacyjno-techniczne wynikają z braku znajomości szczegółowych wymagań stawianych przed siecią, które maja wynikać z rozporządzenia wydanego na podstawie art. 88 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Pomimo, iż nie wiadomo, jakie konkretne obowiązki na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa ciążą na operatorze, jest on – zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia – obowiązany do złożenia wniosku o odroczenie ich wykonywania w terminie dwudziestu ośmiu dni od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Wniosek został złożony w celu zachowania powyższego terminu. Z uwagi na przedstawione okoliczności skarżąca spółka uznała, iż konieczność ustalenia w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw łączności szczegółowych wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla sieci telekomunikacyjnych i urządzeń telekomunikacyjnych, zgodnie z delegacją zawartą w art. 88 ust. 4 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o odroczeniu obowiązków na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa ciążące na operatorze. W rezultacie – w opinii wnioskodawcy – Prezes URTiP ma obowiązek zawiesić wszczęte na wniosek strony postępowanie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], Prezes URTiP – działając na podstawie przepisu art. 98 § 1 w zw. z art. 123 k.p.a. oraz art. 111 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, postanowił odmówić zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie odroczenia terminu zapewnienia uprawnionym podmiotom technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. W uzasadnieniu organ podniósł, iż na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne operator obowiązany jest zapewnić techniczne i organizacyjne możliwości wykonywania, w eksploatowanej przez niego sieci telekomunikacyjnej, zadań na rzecz prokuratury, sądów, a także uprawnionych jednostek organizacyjnych podporządkowanych Ministrowi Obrony Narodowej, uprawnionych organów i jednostek organizacyjnych nadzorowanych lub podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych oraz Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Szczegółowe wymagania i sposób wypełniania przedmiotowego obowiązku określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2003 r. w sprawie wykonywania przez operatorów zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego (Dz. U. Nr 19, poz. 166). Ponadto, szczegółowe wymagania techniczne i eksploatacyjne dla sieci telekomunikacyjnych i urządzeń telekomunikacyjnych w zakresie przystosowania tych sieci i urządzeń do wypełniania przez operatorów obowiązku zapewnienia technicznych i organizacyjnych możliwości realizacji zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, określi rozporządzenie, które ma zostać wydane na podstawie art. 88 ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W przedmiotowej sprawie zawieszeniu postępowania sprzeciwił się Prokurator Krajowy, któremu na mocy art. 188 k.p.a. przysługują prawa strony. Pismem z dnia [...] lutego 2004 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącej spółki, w niniejszej sprawie fakt nie określenia w formie rozporządzenia wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla sieci i urządzeń telekomunikacyjnych powoduje, iż nie jest możliwa realizacja wymogów nałożonych przez Prawo telekomunikacyjne do chwili wydania tego rozporządzenia. W wyniku rozpoznania w/w wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes URTiP – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 111 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne - wydał w dniu [...] maja 2004 r. zaskarżone postanowienie, na podstawie którego postanowił uchylić swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] stycznia 2004 r. oraz odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wszczętej na wniosek skarżącej spółki z dnia [...] marca 2003 r. z uwagi na niewystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż we wniosku z dnia [...] marca 2003 r. strona skarżąca wnioskowała o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie odroczenia z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Oznacza to – w ocenie organu – konieczność uchylenia wydanego w dniu [...] stycznia 2004 r. postanowienia z uwagi na brak żądania strony skarżącej do zawieszenia toczącego się na jej wniosek postępowania administracyjnego. Jednocześnie Prezes URTiP uznał, iż brak rozporządzenia, o którym mowa w art. 88 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że zagadnienie wstępne to zagadnienie, które powstaje w toku postępowania administracyjnego, poprzedza rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu i istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy. Według orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z 29 stycznia 1996 r. I SA 1843/94, ONSA 1996, Nr 4) "inny organ lub sąd", o jakich mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to organy państwowe powołane do stosowania prawa (orzekające), a nie do stanowienia prawa. Oczekiwanie na jakąkolwiek zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, gdyż przy wydawaniu określonego aktu prawnego, (ustawy, rozporządzenia), nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. W dniu [...] maja 2004 r. spółka T.K.P. S.A. – działając za pośrednictwem organu administracji - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczne postanowienie Prezesa URTiP z dnia [...] maja 2004 r. Skarżąca spółka - wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa URTiP - zarzuciła organowi rażące naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie, nie może być rozporządzenie wykonawcze do ustawy – Prawo telekomunikacyjne, a w konsekwencji - bezzasadną odmowę zawieszenia z urzędu postępowania wszczętego na wniosek skarżącej spółki z dnia [...] marca 2003 r. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i dodatkowo stwierdziła, że brak przepisów wykonawczych wpływa na określenie jej obowiązków, bez wydania tego rozporządzenia nie sposób rozstrzygnąć sprawy odroczenia. W ocenie skarżącej spółki okoliczność, iż adresat tych obowiązków nie jest oznaczony indywidualnie nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia, albowiem z punktu widzenia adresata skutek w postaci powstania określonych obowiązków będzie dokładnie taki sam, jak w przypadku nałożenia ich aktem indywidualnym. Odnosząc się do powołanego wyroku NSA z dnia 29 stycznia 1996 r. podniosła, iż stan faktyczny będący podstawą wydania tego wyroku był zupełnie inny niż w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - wniósł o oddalenie skargi. Powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również na poglądy doktryny oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 1996 r., sygn. akt I SA 1843/94, ONSA 1996/4/191 - organ uznał, iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Oczekiwanie na jakąkolwiek zmianę stanu prawnego w zakresie rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, gdyż przy wydawaniu określonego aktu prawnego nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Prezes URTiP zwrócił ponadto uwagę na obowiązek organu orzekania według prawa obowiązującego w chwili orzekania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki T.K.P. S.A. z siedzibą w P. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] maja 2004 r. nie narusza prawa. Mając na względzie dyspozycję przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz normy prawa materialnego wyrażone w ustawie z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne, które – w ocenie skarżącej spółki - mają uzasadniać zawieszenie ex officio postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie Prezesa URTiP zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Prezesa URTiP nie uchybia ponadto pozostałym przepisom postępowania, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Jak stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wprawdzie pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w powołanym przepisie jest sporne, niemniej przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. są kwestie (zagadnienia) prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (vide: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Dom Wydawniczy Zakamycze, 2000 r., t. 5 do art. 97 § 1 pkt 4). Zdaniem Sądu należy w pełni podzielić pogląd organu i uznać, iż w świetle obecnie obowiązującego stanu faktycznego i prawnego brak jest podstaw do uznania, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione obligatoryjne przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to Sąd uznał, iż oczekiwanie na jakąkolwiek przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 1996 r., sygn. akt I SA 1843/94, ONSA 1996/4/191). Podobnie w orzeczeniu z dnia 20 września 1982 r., sygn. akt I SA 717/82, ONSA 1982/2/88, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż spodziewana zmiana przepisów prawnych, określających wysokość stawek odszkodowawczych za wywłaszczone grunty i ich składniki budowlane, nie jest "zagadnieniem wstępnym", o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz tylko przewidywaną zmianą aktów prawnych o charakterze ogólnym. Warto również zwrócić uwagę na pogląd, jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 września 1987 r., sygn. akt IV SA 502/87, ONSA 1988/1/10, w którym to orzeczeniu NSA stwierdził, iż przewidywana możliwość zmiany przeznaczenia terenu w nowo opracowanym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie o charakterze prejudycjalnym, wydane w konkretnej sprawie przez inny organ administracji lub sąd. Z tej przyczyny - zdaniem Sądu - nie można uznać, by minister właściwy do spraw łączności poprzez wydanie rozporządzenia zgodnie z delegacją zawartą w art. 88 ust. 4 ustawy – Prawo telekomunikacyjne rozstrzygnął w sposób wiążący o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, w tym przypadku skarżącej spółki T.K.P. S.A. Należy zgodzić się z Prezesem URTiP i uznać, że postępowanie, które ma zostać zakończone wydaniem rozstrzygnięcia dla strony, nie może zostać zakończone wydaniem rozporządzenia, które jest aktem stanowienia prawa i nie precyzuje w sposób indywidualny obowiązków skarżącej spółki. Prezes URTiP zasadnie przyjął również, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona skarżąca w sposób jednoznaczny wyraziła wolę do zawieszenia postępowania jedynie z urzędu. Oznacza to – jak słusznie uznał organ – konieczność uchylenia wydanego w dniu [...] stycznia 2004 r. postanowienia, z uwagi na brak żądania strony skarżącej do zawieszenia toczącego się na jej wniosek postępowania administracyjnego. Brak takiego żądania oznacza odpadnięcie jednej z przesłanek zastosowania art. 98 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.