I OSK 357/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Marek Stojanowski (spr.), , Elżbieta Stebnicka, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki i Pracy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 382/04 w sprawie ze skargi T. K., E. J., H. N. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2004 roku sygn. akt I SA 382/04, po rozpoznaniu skargi T. K., H. N. i E. J. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] nr [...] i zasądził od Ministra Gospodarki i Pracy na rzecz T. K. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt), a na rzecz H. N. kwotę 200 zł (dwieście), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W niniejszej sprawie Minister Przemysłu i Handlu decyzją z dnia 18 listopada 1993 roku stwierdził nieważność zarządzenia w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem M. w H. oraz orzeczenia w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa tego przedsiębiorstwa. Wnioskiem z dnia 28 czerwca 1996 roku A. O., E. O. i I. O. wystąpili o przyznanie im odszkodowania, na podstawie art. 160 kpa, z tytułu szkody rzeczywiście powstałej wskutek bezprawnego przejścia na własność Państwa w/w przedsiębiorstwa. Decyzją Ministra Gospodarki z dnia 21 października 1999 roku przyznano wnioskodawcom odszkodowanie stosownie do ich udziałów. W dniu 19 listopada 1999 roku H. N., T. K. i E. J. wystąpiły z wnioskiem o przyznanie im odszkodowania na podstawie art. 160 kpa. Z uwagi na upływ terminu przedawnienia określonego w art. 160 § 6 kpa, Minister Gospodarki decyzją z dnia 21 grudnia 1999 roku odmówił przyznania im odszkodowania. Z tych samych przyczyn organ decyzją z dnia 10 lutego 2000 roku, odmówił przyznania odszkodowania P. O.. Następnie H. N., T. K. i E. J. zwróciły się do Ministra Gospodarki trybie art. 127 § 3 kpa o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powołaną decyzją z dnia 21 grudnia 1999 roku lub o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 1999 roku Minister Gospodarki wszczął postępowanie w niniejszej sprawie, a następnie decyzją z dnia 26 kwietnia 2000 roku i poprzedzającą ją decyzją z dnia 10 lutego 2000 roku odmówił wznowienia postępowania. W wyniku rozpoznania skargi Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 26 marca 2002 roku, sygn. akt IV SA 1284/00 uchylił decyzję z dnia 26 kwietnia 2000 roku oraz decyzję ją poprzedzającą. W następstwie powyższego wyroku Minister Gospodarki, po ponownym rozpatrzeniu wniosku H. N., T. K. i E. J. z dnia 22 listopada 1999 roku, decyzją z dnia 25 września 2002 roku oraz utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia 9 grudnia 2002 roku, odmówił wznowienia powyższego postępowania, z uwagi na to, że osoby te nie były stronami postępowania o wznowienie postępowania. Także na te decyzje zostały wniesione skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od tego T. K., H. N., E. J., M. N., P. O. i P. O. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 roku orzekający, że art. 160 § 1 kpa jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wystąpili w trybie art. 145a kpa do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 21 października 1999 roku. Organ decyzją z dnia [...] nr [...] oraz wydaną w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił wznowienia postępowania i stwierdził, że powyższy wniosek nie mógł zostać uwzględniony, gdyż składające go osoby nie były stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 21 października 1999 roku, a stosownie do art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej art. 145 a kpa następuje tylko na żądanie strony. Zdaniem organu stronami tego postępowania byli jedynie A. O., I. O. i E. O., którzy z zachowaniem ustawowego terminu wystąpili z wnioskami niezbędnymi do wszczęcia postępowania odszkodowawczego na podstawie art. 160 kpa. Wniosków takich natomiast nie wniosły osoby domagające się obecnie wznowienia postępowania, dlatego nie były one stronami tego postępowania i w stosunku do nich nie miał również zastosowania art. 61 § 2 kpa. Skargę na powyższą decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosły T. K., H. N., E. J. i M. N. wnosząc o jej uchylenie. Skarga M. N. została odrzucona postanowieniem z dnia 9 grudnia 2004 roku z uwagi na nieuszczenie przez skarżącą wpisu sądowego. W uzasadnieniu zarzuciły decyzjom naruszenie przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, 8, 28 w związku z art. 61 § 4, 145 § 1 pkt 4, 145 a, 151, 160 poprzez uznanie, że nie przysługiwał im status strony postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za niezgodne z prawem przejęcie przedsiębiorstwa M. w H., mimo, że dotyczyło ono ich oczywistego interesu prawnego – prawa do odszkodowania. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując jednocześnie stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 9 grudnia 2004r. wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkodę rzeczywiście poniesioną w związku z bezprawnym przejęciem przedsiębiorstwa M. w H., zostało wszczęte na wniosek tylko niektórych spadkobierców byłych właścicieli. Jednak zdaniem Sądu, nie zwalniało to organu od obowiązku ustalenia wszystkich stron postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa i powiadomienia ich o wszczęciu niniejszego postępowania. Sąd nadto wskazał, że postępowanie to dotyczyło interesu prawnego wszystkich następców prawnych byłych właścicieli przedsiębiorstwa, bowiem dotyczy ono ich praw majątkowych nabytych w drodze dziedziczenia. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy wznowienia postępowania na podstawie art. 145 a kpa domaga się strona, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, obowiązkiem organu jest uwzględnienie takiego wniosku i w rozpoznawanej sprawie wobec spełnienia warunków formalnych istniały podstawy do wznowienia postępowania i wydania decyzji o jakiej mowa w art. 151 kpa. Z tych względów , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Gospodarki i Pracy zaskarżając wyrok w całości i zarzucił mu obrazę art. 145 a § 1 w związku z art. 160 § 1 i art. 28 Kpa poprzez błędną interpretację tych przepisów w kwestii powiadamiania z urzędu o toczącym się postępowaniu w sprawie przyznania odszkodowania również osoby, które wprawdzie posiadały w tym postępowaniu interes prawny, jednakże – stosownie do brzmienia art. 160 § 1 kpa – nie złożyły wniosku o takie odszkodowanie, nie występowały w toczącym się postępowaniu jako strony. Na tej postawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie, co do istoty sprawy, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieni skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie art. 28 Kpa nie może mieć zastosowania, bowiem postępowanie administracyjne oparte o art. 160 § 1 Kpa wszczyna się nie z urzędu, lecz na wniosek uprawnionego podmiotu, a osoby których dotyczy zaskarżone orzeczenie nie składały wniosku o wszczęcie tego postępowania. Wywodzono także, że jak wynika z art. 61 § 1 Kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek tego, kto ze względu na swój interes prawny lub obowiązek żąda czynności organu. Skarżący podniósł nadto, że Naczelny Sad Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie wyraził pogląd, że art. 61 § 1 Kpa musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnych, ale i normują inicjatywę, co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W szczególności należy podkreślić, iż zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ppsa), skargę kasacyjną oprzeć można na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 ppsa, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada wymogom, o których mowa w wymienionych wyżej przepisach prawa, jednakże przytoczone zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Jednym z podstawowych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej był zarzut, iż zgodnie z art. 147 Kpa, wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145a Kpa następuje jedynie na wniosek strony. W związku z czym, organ wydając decyzję odmawiającą wznowienia postępowania stwierdził, że skoro skarżące nie były stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 21 października 1999 roku, to nie mogły skutecznie domagać się jego wznowienia na podstawie art. 145 a § 1 Kpa. Twierdzenie strony skarżącej, że stronami postępowania zakończonego decyzją Ministra Gospodarki z dnia 21 października 1999r. byli wyłącznie: A. O., I. O. oraz E. O., bowiem tylko oni, jako jedyni z uprawnionych osób wystąpili z zachowaniem ustawowego terminu z wnioskami o wszczęcie postępowania odszkodowawczego, w trybie art. 160 Kpa, nie zasługuje na uwzględnienie. Na takie uwzględnienie nie zasługuje również pogląd, iż T. K., H. N., E. J., M. J. N., P. O. i P. O. mimo, że posiadali interes prawny, gdyż byli również spadkobiercami poprzedniego właściciela przedmiotowego Przedsiębiorstwa, w sprawie przyznania odszkodowania, w rozumieniu art. 28 Kpa, nie byli legitymowani do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją odszkodowawczą, ponieważ nie wystąpili w trzyletnim zawitym terminie z wnioskiem o przyznanie odszkodowania. Organ wydając powyższą decyzję naruszył obowiązek wynikający z art. 61 § 4 Kpa. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania wynikającą z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 4 Kpa jest to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednakże trzeba przede wszystkim wskazać, iż jednym z najistotniejszych aspektów zasady ogólnej Kodeksu postępowania administracyjnego - czynnego udziału strony w postępowaniu przed organami administracji publicznej (art. 10 Kpa) - jest zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania w sprawie. Powołana zasada odnosi się również do postępowania wznowieniowego. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek jednej ze stron, organ administracyjny nie może tylko gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 26 czerwca 1998r., sygn. akt I SA/Lu 684/97). Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 21 października 2002r., sygn. akt OPS 9/02) i prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął to pod uwagę. Niepodważalnym jest, że postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania, prowadzone w trybie art. 160 Kpa, może zostać wszczęte tylko na wniosek uprawnionego podmiotu, na co również zwrócił uwagę skarżący, przywołując w skardze kasacyjnej stosowne orzecznictwo sądu administracyjnego. W tym miejscu Sąd w pełni podziela pogląd zawarty w skardze kasacyjnej. Jednakże przepis art. 160 Kpa należy interpretować nie jako wyznaczający krąg podmiotów uprawnionych do występowania w postępowaniu odszkodowawczym, w charakterze strony tego postępowania, ale jako zakaz orzekania przez organ administracji publicznej o przyznaniu uprawnionemu podmiotowi odszkodowania z urzędu. W tym sensie postępowanie odszkodowawcze wszczyna się jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu, co nie oznacza, że tylko ten podmiot będzie stroną postępowania odszkodowawczego. Zatem sformułowanie użyte w art. 160 Kpa "Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie (...)" należy traktować przede wszystkim jako ustawowy zakaz orzekania o przyznaniu odszkodowania z urzędu. Prawo do uzyskania odszkodowania jest bowiem prawem podmiotowym konkretnie oznaczonego podmiotu (uprawnieniem), zatem nie można orzec o jego przyznaniu bez uprzedniego wniosku uprawnionego. Z akt sprawy wynika bezspornie, że strony nie zostały powiadomione o wszczęciu postępowania jak również nie została im doręczona decyzja Ministra Gospodarki z dnia 21 października 1999 roku. Decyzja powyższa została doręczona jedynie wnioskodawcom, a organ pominął pozostałych następców prawnych byłych właścicieli przedsiębiorstwa. Organ wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 Kpa, stronami w sprawie. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie interes prawny, o którym mowa w tym przepisie, przysługuje wszystkim spadkobiercom, a nie tylko części z nich, jak przyjęły to organy. Status bowiem strony postępowania przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu. W konsekwencji ten, kto może wystąpić w charakterze strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale nie brał udziału w tym postępowaniu, może szukać ochrony swego interesu prawnego za pomocą dwu środków - odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania (zob. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Gdańsku z 7 lutego 2001 r., II SA/Gd 2258/98). W niniejszej sprawie strony wystąpiły z wnioskiem o wznowienie postępowania, a obowiązkiem organu było uwzględnienie tego wniosku. Postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za poniesioną szkodę powstałą w związku z bezprawnym przejęciem przedsiębiorstwa M. w H., zostało wszczęte na wniosek niektórych spadkobierców byłych właścicieli. Należy podkreślić, że T. K., H. N. i E. J. nie brały udziału w postępowaniu o przyznanie odszkodowania, ale ten fakt nie wyklucza, że są one stroną postępowania wznowieniowego, gdyż, jak to zostało już wyżej wykazane, przysługuje im atrybut strony. Nie zasługuje więc na uwzględnienie stanowisko organu odmawiające przymiotu strony postępowania T. K., H. N., E. J., M. N., P. O. i P. O. Osoby te, także zdaniem skarżącego, posiadały interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa, jednak nie złożyły w ustawowym trzyletnim zawitym terminie stosownych wniosków. Skarżący twierdzi, że nie miał zastosowania w powyższej sprawie art. 61 § 2 Kpa, gdyż w stosunku do tych osób nie zaistniał obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu ze względu na ich szczególnie ważny interes. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela z uwagi na to, że to na organie ciąży obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania. Jak już była o tym mowa wyżej, organ nie mógł przyznać odszkodowania z urzędu, ale po wszczęciu postępowania z wniosku niektórych uprawnionych powinien, zgodnie z art. 61 § 4 Kpa poinformować pozostałych potencjalnie zainteresowanych, bowiem mieli oni niewątpliwie interes prawny w postępowaniu odszkodowawczym. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej brak jest podstaw do uznania, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko Sądu w tym względzie jest prawidłowe i zasługuje na podzielenie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.