II OSK 459/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska, Sędziowie NSA Jerzy Bujko (spr. ), Andrzej Jurkiewicz, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/WA 646/04 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. L. kwotę 120,- (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. wydaną na podstawie przepisów art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 6 i 11 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) a także na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 35 uchwały Nr 93 Rady Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Zapłocie (Dz. Urzędowy Woj. Mazowieckiego z 19 lipca 1999 r. Nr 62, poz. 2108) Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, nałożył na J. L. obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości 8.686 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji wzrost wartości wymienionej w niej działki był następstwem uchwalenia w dniu 25 maja 1999 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. W dniu 27 lipca 2001 r. J. L. sprzedał tę działkę i zgodnie z wymienionymi w decyzji przepisami właściciel ma obowiązek uiścić jednorazową opłatę w wysokości 25% wzrostu jej wartości. Wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu sprzed uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego i po wejściu tego planu w życie zostały określone w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego B. L. Od wymienionej decyzji odwołanie wnieśli J. i J. L. Zarzucili oni błędne ustalenie, iż w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Zapłocie wzrosła wartość sprzedanej przez nich nieruchomości w stopniu wskazanym w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego B. L. Zgodnie bowiem z obowiązującym od 1992 r. planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Warszawy oraz uchwała Rady Gminy Mokotów z 1993 r. wydano około 100 pozwoleń na budowę domów a także budowę pełnej infrastruktury zlokalizowanego na tym terenie osiedla "P.". Przed uchwaleniem planu z 1999 r. teren tego osiedla był więc już zurbanizowany i uchwalenie nowego planu nic nowego nie wnosiło w tej kwestii. Odwołujący się wskazali przy tym, iż mieszkańcy tego osiedla ponieśli wysokie koszty wybudowania urządzeń infrastruktury i wartość nieruchomości sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna też uwzględniać fakt poniesienia tych nakładów. W związku z tymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W następstwie rozpoznania tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 16 czerwca 2004 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powołał się na przepis art. 150 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zgodnie z którym określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Operat, który był podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, był wydany przez takiego rzeczoznawcę i strona kwestionująca jego treść może sporządzić inny operat, sporządzony przez innego rzeczoznawcę na jej zlecenie. W razie istotnych rozbieżności w opiniach o wartości tej samej nieruchomości oceny prawidłowości tych wycen mogłaby dokonać, zgodnie z art. 157 wskazanej ostatnio ustawy, organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Ponieważ jednak strona nie zakwestionowała skutecznie treści złożonego dowodu, SKO odwołanie uznało za nieuzasadnione. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie J. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił, iż operat szacunkowy będący podstawą decyzji wymierzającej skarżącemu opłatę został sporządzony nieprawidłowo, bowiem nie uwzględnia on wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na dokonaną wycenę. Nie uwzględniono bowiem przy tej wycenie tego, iż cała infrastruktura osiedla "P." została zrealizowana jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego z 1999 r. a właściciele znajdujących się tam gruntów partycypowali w związanych z tym kosztach. Skarga zarzuciła, iż organy nie ustosunkowały się do podniesionych zarzutów dotyczących wad złożonego w sprawie operatu szacunkowego oraz nie wykazały związku pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004 r., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zasądził od tego organu na rzecz skarżącego 1.562 zł kosztów postępowania sądowego. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że wbrew wymogom z art. 7 i 77 k.p.a. organy nie wyjaśniły, czy stwierdzony przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości działki skarżącego jest następstwem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności nie wyjaśniono, czy przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1999 r. obowiązujący wcześniej Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy z 28 września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 15, poz. 184) dopuszczał w tym miejscu wznoszenie zabudowy mieszkaniowej i jakie zmiany spowodowało uchwalenie w 1999 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem tych zaniedbań było niewyjaśnienie na czym polegał i w jakim stopniu nastąpił wzrost wartości nieruchomości skarżącego, co uzasadniało uwzględnienie jego skargi. Od wymienionego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Wyrokowi temu zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1024) oraz art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 7 i 77 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, iż wyłącznym sposobem ustalenia zmiany wartości nieruchomości na skutek objęcia jej planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego jest sporządzenie operatu szacunkowego zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z zasadami zawartymi w rozdziale 1 działu V ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Taki szczególny sposób ustalania wzrostu wartości uchyla ogólne zasady dowodowe przewidziane w procedurach administracyjnej i cywilnej. Wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego można podważyć innym operatem, sporządzonym przez innego rzeczoznawcę. Do oceny prawidłowości tak sporządzonych dokumentów jest uprawniona wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Ustawodawca oddał w ręce osób zaufania publicznego ustalanie ekonomicznej zmiany wartości nieruchomości i tylko osoba mająca w tym interes prawny może, na własny koszt, podejmować czynności weryfikacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze za nieuzasadniony uznało zarzut Sądu I instancji dotyczącej naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. i wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są oparte na założeniu, iż wzrost wartości nieruchomości w sytuacji wskazanej przepisem art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalają w sporządzonych operatach szacunkowych rzeczoznawcy majątkowi, oceny prawidłowości sporządzenia tych operatów dokonuje wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych i – wobec tego – niedopuszczalne jest kwestionowanie tego dowodu w postępowaniu administracyjnym na zasadach ogólnych. Ostatni człon powyższego rozumowania jest błędny. Z przepisu art. 157 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), mającego stosownie do przepisu art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zastosowanie przy ustalaniu wartości nieruchomości w wypadku określonym art. 36 ust. 4 ostatnio podanej ustawy, wynika, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców. Dotyczy to również sytuacji, gdy zachodzi rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących tej samej nieruchomości. Jak stwierdzono jednak w doktrynie (por. S. Kalus, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka, Wyd. Prawnicze, Warszawa 2005, s. 481) "postępowanie przewidziane w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu oceny". Taka formalna ocena tego dokumentu w żadnym wypadku nie wyłącza jednak ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest również operat szacunkowy. Zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Dowód ten winien bowiem wykazywać różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien więc spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Należy więc uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się obrazy wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Trafnie bowiem uznał, że w postępowaniu administracyjnym nie została dokładnie wyjaśniona kwestia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości jako następstwa uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie wyjaśniono tych wątpliwości, które J. L. wskazał w skardze skierowanej do Sądu. Z tego względu na podstawie art. 184 i 204 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.