II OSK 1053/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 662/05 w sprawie ze skargi A. L. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę A. L., 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 662/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi A. L. uchylił zaskarżone postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. NR [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania , ponadto w punkcie II tego orzeczenia stwierdzono , że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości . Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Pismem z dnia 28 czerwca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. został poinformowany o złym stanie budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] położonej w S., którego właścicielem jest A. L. W związku z treścią pisma Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. wszczął w sprawie postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. o nr [...] na podstawie art. 66 ust. 1 i 3 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nakazał A. L. wykonanie remontu budynku gospodarczego usytuowanego w S. nr [...] na działce nr [...], polegającego na przemurowaniu ściany szczytowej wraz z zakotwieniem w terminie do 31 października 2004 r. Powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji T. L. ,żona A. L., odebrała w dniu 6 sierpnia 2004 r. wraz z pouczeniem o możliwości odwołania do Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. w terminie 14 dni od doręczenia tej decyzji. W dniu 22 marca 2005 r. A. L. złożył zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z [...] marca 2005 r., nr [...] oraz odwołanie od decyzji nr [...], sygn. [...] z dnia [...] lipca 2004 r., w którym stwierdził, iż mimo upływu terminu odwołania kwestionuje jej rozstrzygnięcie i wnosi o uchylenie powyższej decyzji. Na podstawie art. 134 kpa Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, iż powyższe odwołanie od decyzji nr [...] z [...] lipca 2004 r. zostało wniesione w dniu 22 marca 2005 r., czyli po upływie czternastu dni od daty doręczenia decyzji która stała się ostateczna , co w świetle art. 134 kpa należało uznać za niedopuszczalne. W uzasadnieniu organ stwierdził również, że zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...] jest przedmiotem odrębnego postępowania. Na powyższe postanowienie A. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zarzucił w niej Lubuskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp., że organ rozpoznał zażalenie od decyzji organu I instancji tylko pod kątem upływu terminu do wniesienia odwołania. A. L. w swojej skardze stwierdził również, iż należący do niego obowiązek usunięcia zagrożenia został przez niego spełniony. W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. A. L. w piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2005 r. stwierdził, iż odwołanie od decyzji [...] z dnia [...] lipca 2004 r. zostało złożone po terminie do jego wniesienia z powodu błędnych informacji udzielonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał , że skarga okazała się zasadna, jednakże z przyczyn odmiennych niż zarzuty skargi bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się znaczącej sprzeczności pomiędzy ustalonym stanem faktycznym sprawy, a podaną podstawą prawną skarżonego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji zauważyć, iż A. L. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] z przekroczeniem terminu do jego wniesienia, gdyż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja organu I instancji doręczona została w dniu 6 sierpnia 2004 r., natomiast odwołanie w sprawie zostało wniesione w dniu 22 marca 2005 r. Słusznie też Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. zauważył, iż naruszona została norma prawna zawarta w art. 134 kpa. Jednakże w przepisie tym są przewidziane dwie odrębne sytuacje procesowe, a mianowicie: niedopuszczalność odwołania i wniesienie odwołania z uchybieniem terminu . Organ odwoławczy błędnie stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiła niedopuszczalność odwołania. Ustawodawca wymieniając dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania wskazuje, iż jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Druga zaś ujęta jest w ogólnym sformułowaniu "niedopuszczalności odwołania". Poza taką formułą kodeks nie określa bliżej, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. W orzecznictwie panuje pogląd, iż przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do podstawowych przyczyn niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej zalicza się: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Podmiotowy charakter niedopuszczalności odwołania mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych Natomiast o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania możemy mówić wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad określonych w rozdziale 10 kpa. zostanie ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu 14-dniowego. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu, już stanowi jego uchybienie. Jest to bowiem okoliczność obiektywna W świetle powyższych argumentacji w ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. niewłaściwie zastosował normę prawną zawartą w art. 134 kpa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ II instancji przyjął, iż decyzja organu I instancji miała charakter decyzji ostatecznej co z kolei spowodowało zasadność stwierdzenia o niedopuszczalności odwołania od tej decyzji. W ocenie Sądu w świetle przytoczonego powyżej stanowiska doktryny jasno wynika, iż niedopuszczalność odwołania można stwierdzić jedynie w stosunku do odwołania od decyzji ostatecznej organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r., V SA 235/00). Zatem nie ulega wątpliwości, iż organ II instancji nie mógł stwierdzić niedopuszczalności odwołania od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdzając, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu, zobowiązany był do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania . Sąd wyjaśnił , że w orzecznictwie reprezentowany jest również pogląd, iż organ odwoławczy może wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania z powodu uchybienia terminu, ale dopiero po ostatecznym rozpoznaniu wniosku strony o przywrócenie terminu, wydanie bowiem postanowienia o przywróceniu terminu wyłącza możliwość wydania postanowienia o uchybieniu terminu odwołania, jednakże w przedmiotowej sprawie okoliczność taka nie zaistniała. Tym samym uznano , że przyjęta przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego niewłaściwa podstawa prawna zaskarżonego postanowienia stanowi naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy., co stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153 poz. 1270). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości . Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 134 oraz art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego przez ustalenie, że orzeczenie o niedopuszczalności odwołania z powodu uchybienia terminu byłoby możliwe dopiero po ostatecznym rozpoznaniu wniosku strony o przywrócenie terminu, gdy w sprawie wniosek o przywrócenie terminu nie został przez stronę złożony. Powołując się na powyższe naruszenia prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego W motywach skargi kasacyjnej wskazano , iż w razie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oraz prośby o jego przywrócenie, postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy wydać może po ostatecznym rozpatrzeniu wniesionej przez stronę prośby o przywrócenie terminu. Ewentualne postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania wyłącza bowiem dopuszczalność wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, a zatem wydanie takiego postanowienia przed rozpatrzeniem prośby strony byłoby niezgodne z prawem . W omawianej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione po upływie 7 miesięcy po terminie przewidzianym przepisami Kpa, przy czy strona nie wystąpiła z prośbą o przywrócenie terminu, możliwość wniesienia której przewidziano w art. 58 § 2 Kpa. Skoro nie było w sprawie wniosku strony o przywrócenie terminu, wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania wniesionego od decyzji ostatecznej nie było uzależnione od uprzedniego wydania postanowienia w sprawie przywrócenia terminu. Dlatego wydane na podstawie art. 134 Kpa postanowienie, stwierdzające niedopuszczalność odwołania z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia nie narusza prawa, a w szczególności art. 134 Kpa . Niezależnie od powyższego skarżący podkreślił , że nawet gdyby przyjąć za słuszną tezę WSA o zastosowaniu przez organ odwoławczy nadzoru budowlanego niewłaściwej podstawy prawnej powodującej naruszenie przepisów postępowania, to naruszenie takie w tym przypadku nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy winien zachodzić związek przyczynowy zwłaszcza, że ustawodawca wskazuje na konieczność wystąpienia istotnego wpływu takiego uchybienia na wynik sprawy. Trudno zaś stwierdzić, aby w przedmiotowej sprawie ewentualne naruszenie postępowania mogło mieć jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to ,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . W niniejszej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 ustawy procesowej nie wystąpiła , stąd Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej . Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasługiwała na uwzględnienie albowiem trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 kpa . Jednakże wyjaśnić należy w tym miejscu , iż przepis ten stanowił podstawę materialno-prawną zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia i dlatego też należy w tych kategoriach w okolicznościach przedmiotowej sprawy rozpatrywać zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut . To , że strona skarżąca określiła go jako zarzut naruszenia prawa procesowego , nie dyskwalifikuje tego zarzutu gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości w zakwalifikowaniu danej normy do prawa procesowego czy też materialnego nie uniemożliwiają rozpatrzenie tak sprecyzowanej podstawy kasacyjnej . Przystępując do dalszych rozważań w tej sprawie zauważyć należy , że stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości albowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] lipca 2004 r. nakazująca A. L. wykonanie remontu budynku gospodarczego doręczona została prawidłowo tej stronie postępowania w dniu 6 sierpnia 2004 r. Natomiast odwołanie , nie zawierające wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożone zostało przez zobowiązanego dnia 22 marca 2005 r. tj. niemal 7 miesięcy od dnia skutecznego doręczenia decyzji . Tym samym bezsporne w tej sprawie pozostaje okoliczność uchybienia przez w/w terminowi do wniesienia odwołania , co skutkowało niewątpliwie podjęciem postanowienia przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim w trybie art. 134 kpa . Takie postanowienie zostało podjęte w niniejszej sprawie . Natomiast Sąd I instancji przyjmując , że faktycznie nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania jednocześnie uznał , że organ odwoławczy wskazał niewłaściwa podstawę prawną bowiem powinien stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania a nie niedopuszczalność odwołania . Przede wszystkim z treści przepisu art. 134 kpa wynika , że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zatem przepis ten pozwala zarówno uznać niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych oraz przyjąć uchybienie terminu do wniesienia odwołania . To organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie , czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu . Niezależnie od tego , która z tych przesłanek zaistnieje to organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć postanowienie na podstawie tej normy prawa . Takiej treści rozstrzygniecie poddane zostało kontroli legalności prze Sąd I instancji W szczególności podstawami uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia może być naruszenie prawa czy to materialnego czy też procesowego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a lub c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązkach organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mówiąc innymi słowy, sąd uchylając decyzję na tej podstawie będzie musiał wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne . Z kolei naruszenie prawa materialnego może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji) albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmującego jak wyżej zauważono wskazany zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 134 kpa albowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy stanowił on podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia , nie można uznać wskazywane przez Sąd I instancji naruszenia prawa za mające wpływ na wynik sprawy . Skutkiem przyjęcia stanowiska Sądu uchylającego zaskarżone postanowienie byłoby ponowne podjęcie przez organ odwoławczy postanowienia w trybie art. 134 kpa tylko przy innych motywach . Nie można więc tym samym uznać , że gdyby nie było stwierdzonego przez Sąd naruszenia do treść rozstrzygnięcia byłaby odmienna . Zatem przy uwzględnieniu powyższych rozważań , w okolicznościach przedmiotowej sprawy uznano za usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego art. 134 kpa . Kolejny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 58 kpa jako chybiony nie zasługiwał na uwzględnienie . Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał w tej sprawie , że skoro nie ma naruszeń przepisów postępowania , które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy a jedynie zachodzi naruszenie prawa materialnego , stąd na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz rozpoznając skargę jednocześnie orzekł o oddaleniu skargi A. L. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim jako niezasadnej . Jednocześnie ze względu na szczególne okoliczności przedmiotowej sprawy na podstawie art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstąpił od zasądzenia od A. L. na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego .