I OSK 942/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 665/05 w sprawie ze skargi J. S. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 665/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. i M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki decyzją powyższą decyzją utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 października 2004 r., nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania za ½ część nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Jak ustalił organ odwoławczy w toku rozpoznawania sprawy, nieruchomość warszawska przy ul.[...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), w związku z czym w sprawach odszkodowań za niektóre kategorie nieruchomości przejęte na podstawie tego dekretu ma zastosowanie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Zgodnie z ust. 2 tego artykułu przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie tego dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel, bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Organ stwierdził, że w dniu 21 listopada 1945 r. nieruchomość przy ul. [...] była zabudowana dwupiętrowym budynkiem mieszkalnym, zawierającym 15 lokali mieszkalnych i sześć sklepów (zgodnie z Ogólnym Planem Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., przewidującym na tej działce zabudowę zwartą, czterokondygnacyjną, do 50 % powierzchni zabudowania) co potwierdzają dokumenty zgromadzone w sprawie. Zgodnie z utrwalonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, iż zabudowa zwarta trzykondygnacyjna o 50 % powierzchni zabudowania nie może być utożsamiana z budownictwem jednorodzinnym, organ II instancji uznał, że tym bardziej przewidziana w Ogólnym Planie zabudowa czterokondygnacyjna nie może być uznana za jednorodzinną. Tym samym potwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy zasadnie przyjął, iż nieruchomość będąca przedmiotem tej sprawy nie spełnia przesłanki wskazanej w przepisie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż była zabudowana kamienicą wielorodzinną, zaś za grunt pod takim domem ustawa odszkodowania nie przewiduje. Przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość uzyskania odszkodowania za dwa typy nieruchomości – domów jednorodzinnych oraz działek, które mogły być pod takie domy przeznaczone. W skardze do sądu administracyjnego J. S. i M. S. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 9 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez błędne zastosowanie art. 215 powołanej ustawy, w sytuacji gdy podstawę roszczeń stanowi art. 9 dekretu, bowiem decyzja Prezydenta m.st. Warszawy o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego została wydana w dniu 11 marca 2004 r., co oznacza, iż powstałe roszczenia odszkodowawcze nie wygasły wskutek normy art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) – gdyż jeszcze nie istniały i z tej przyczyny nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 214 i 215 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa nie wyjaśniając wszechstronnie sprawy i nie ustalając podstawy prawnej dla sformułowanego roszczenia odszkodowawczego, poprzestając na ocenie istnienia podstawy prawnej roszczenia wskazanej przez wnioskodawców. W odpowiedzi na tak przedstawione zarzuty skargi, Wojewoda Mazowiecki podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, iż organy prawidłowo zastosowały art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd podkreślił, że decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 marca 2004 r. odmówiono skarżącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, wskutek tej decyzji powstały roszczenia odszkodowawcze, które nie mogły w tej sytuacji wygasnąć na mocy art. 82 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż w czasie obowiązywania tej ustawy w ogóle jeszcze nie istniały. Sąd stwierdził jednakże, że niesłusznie skarżący podnoszą, że w sprawie nie ma zastosowania art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami – rozpatrywanie roszczeń odszkodowawczych następuje na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji orzekającej w przedmiocie tych roszczeń, a takim przepisem jest właśnie art. 215 powołanej wyżej ustawy. W takiej sytuacji organy uznały, że budynek przedmiotowej nieruchomości nie może być uznany za dom jednorodzinny, bowiem składał się z 15 lokali mieszkalnych i 6 sklepów, wynajmowanych osobom trzecim. Sąd zaznaczył, że ustalenie to nie zostało przez skarżących zakwestionowane. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej pismem z dnia 5 stycznia 2006 r. pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ora art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd powinien stwierdzić, że organy wadliwie zastosowały art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznając iż przepis ten wyczerpująco reguluje kwestie odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu odmowy przyznania własności czasowej, podczas gdy zagadnienie to jest przedmiotem regulacji dekretu z dnia 26 października 1945 r. Odrębnie zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 8 i 9 (1) dekretu przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy z dniem wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 marca 2004 r. skarżący nabyli z mocy art. 8 dekretu roszczenia o odszkodowanie. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd podzielił stanowisko organów, iż art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje możliwości przyznania skarżącym odszkodowania, albowiem dotyczy jedynie domu jednorodzinnego, tymczasem nie odniósł się wcale do wskazywanej przez skarżących możliwości dochodzenia roszczeń bezpośrednio na podstawie art. 9 dekretu. Przypadek skarżących nie wyczerpuje przesłanek art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże z faktu tego nie wynika, że roszczenie skarżących w ogóle nie istnieje. Niewątpliwym jest, że roszczenie skarżących powstało w 2004 r. (wskutek decyzji z dnia 21 marca 2004 r.), a jego źródłem jest art. 8 dekretu. Sposób realizacji tych roszczeń określa art. 9 (1) dekretu. Wprawdzie przepis ten pozostał martwy, co podkreśla się w literaturze, jednakże nie oznacza to, że nie może być zastosowany w tej sprawie, a z pewnością nie oznacza, że roszczenie nie istnieje. Normy art. 8 i 9 dekretu nie zostały zaś przez Sąd wzięte pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy. Pismem z dnia 21 maja 2007 r. skarżący zwrócili się do Sądu z wnioskiem o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 9 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z wzorcem konstytucyjnym wynikającym z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 77 ust. 2 i art. 175 Konstytucji RP w części, w jakiej przepis ten określa, iż odszkodowanie ustala miejska komisja szacunkowa, w sytuacji, gdy z przywołanego wzorca wynika, iż do określenia odszkodowania o charakterze cywilnoprawnym uprawnione są jedynie organy wymiaru sprawiedliwości, o zbadanie zgodności art. 9 ust. 1 i 3 tego dekretu z wzorcem konstytucyjnym wynikającym z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w części w jakiej określa odszkodowanie w postaci miejskich papierów wartościowych podczas, gdy regulacja taka pozostaje w sprzeczności z zasadą państwa prawnego, zgodności art. 8 ust. 1 dekretu z wzorcem konstytucyjnym wynikającym z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w części, w jakiej ogranicza odszkodowanie jedynie za budynki nadające się do użytkowania lub naprawy, podczas, gdy tego rodzaju ograniczenie nie ma oparcia w ochronie wartości, o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Następnie pismem z dnia 15 czerwca 2007 r. pełnomocnik wniósł o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z wzorcem konstytucyjnym wynikającym z art. 2, 21 ust. 2, 31 ust. 3, 32 i 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność państwa: do innych budynków niż domy jednorodzinne, w tym budynków wielorodzinnych i użytkowych, kamienic czynszowych oraz do działek, które przed dniem wejścia w życie wymienionego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej(art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm). Brzmienie przepisu art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( w dacie wydawania decyzji Dz.U. Nr 115,poz.741 ze zm., obecnie Dz.U. z 2004,Nr 261,poz.2603 ze zm. – treść art. 215 nie została zmieniona) nie pozwala uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 9 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy .Sąd I Instancji podzielił stanowisko skarżących w kwestii podstaw ich roszczeń odszkodowawczych wywodzonych z decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 marca 2004 r. i istnienia tych roszczeń (nie wygasły na podstawie art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r.,Nr 30,poz.127 ze zm.)bo w dacie obowiązywania tej ustawy nie istniały). Skoro zatem roszczenia skarżących powstały dopiero z chwilą gdy wskazana decyzja stała się ostateczna, to rozpatrzenie roszczeń odszkodowawczych skarżących w trybie administracyjnym było możliwe jedynie na podstawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 215 jest samodzielną normą prawną regulującą sprawy odszkodowań w określonych tam stanach faktycznych i prawnych. W świetle akt sprawy przewidziane przepisem art. 215 ust. 2 warunki ustalenia odszkodowania poprzez odpowiednie zastosowanie przepisów ustawy dotyczących odszkodowania nie są spełnione – nieruchomość przy ul.[...] w Warszawie ,dz.[...]. nie była zabudowana budynkiem jednorodzinnym a Ogólny Plan Zabudowania m. st. Warszawy zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. przewidywał na przedmiotowym terenie zabudowę zwartą, czterokondygnacyjną, do 50% powierzchni zabudowania (przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. ,oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciele bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego). Przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotnie prowadzi do zawężenia praw odszkodowawczych właścicieli innych nieruchomości niż wskazane w nim, ale wprowadzone tam ograniczenia, w kontekście obecnej regulacji art. 214 i 215 u.g.n. oraz poprzedniej regulacji art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, muszą być uznane za wyraz polityki państwa ograniczającej zakres odpowiedzialności państwa dochodzonej na drodze administracyjnej a do oceny polityki ustawodawcy Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany. Skarżący zarzut naruszenia wskazanego przepisu art. 215 ust.2 u.g.n. wiążą z przepisem art. 8 i art. 9 powołanego dekretu. Pełnomocnik skarżących przyznaje, że w literaturze przepis art. 9 dekretu uznaje się za "martwy" i wyraża przekonanie , że należy go ożywić. Nie mógł jednak zrobić tego Wojewódzki Sąd Administracyjny, niepowołany do orzekania na podstawie nieistniejących przepisów(art. 9 ust. 3 dekretu), przy braku miejskiej komisji szacunkowej i nieokreślenia zasad jej działania . Organy administracji orzekały na podstawie przepisu stanowiącego obecnie podstawę roszczeń odszkodowawczych byłych właścicieli nieruchomości warszawskich dochodzonych w trybie administracyjnym. W obecnym stanie prawnym podzielając to stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa . W związku z tym za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. Nieuwzględnienie wniosków skarżących o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art.9 ust. 1 i ust. 3 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi oraz zbadanie zgodności przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi uzasadnione jest sytuacją w której rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem nie jest zależne od odpowiedzi na proponowane we wnioskach pytania prawne. Podstawę niewygasłych roszczeń byłych właścicieli nieruchomości warszawskich stanowi obecnie przepis art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami , który w stanie faktycznym sprawy został zastosowany prawidłowo. Granice sprawy administracyjnej zostały wyznaczone tym przepisem. Z kolei przepisy art. 8 i 9 powołanego dekretu nie były przez organy administracji uznane za podstawę roszczeń i nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia administracyjnego w związku z niemożnością zastosowania określonego w nich trybu postępowania. Nie zamyka to skarżącemu drogi uruchomienia kontroli konstytucyjności wskazanych rozwiązań prawnych w trybie skargi konstytucyjnej. Zważywszy zatem, ze zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za uzasadnione, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.