II OSK 51/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Małgorzata Jaśkowska, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 września 2004r., sygn. akt II SA/Ol 239/04 w sprawie ze skargi Gminy Kozłowo na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 9 marca 2004r., nr SKO-760-32/04 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 września 2004 r., sygn. akt II SA/OL 239/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 9 marca 2004 r., nr SKO-760-32/04, zasądził zwrot kosztów sądowych od organu na rzecz skarżącej Gminy Kozłowo i wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku. Powyższy wyrok został wydany na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego: Na mocy decyzji Starosty Nidzickiego z dnia 24 grudnia 2003 r., nr G-7644-2/34/03, Gmina Kozłowo została zobowiązana do wystąpienia do dnia 31 grudnia 2004 r. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę składowiska odpadów. W dniu 29 grudnia 2003 r. powyższa decyzja została doręczona Gminie. W dniu 21 stycznia 2004 r. Gmina Kozłowo wniosła od tej decyzji odwołanie, przy czym złożyła także wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. We wniosku tym pełnomocnik Gminy wskazał, że w dniu 5 stycznia 2004 r. Gmina ustanowiła go pełnomocnikiem., natomiast w następnym dniu - 6 stycznia 2004 r. - niespodziewanie zachorował na grypę i przebywał na zwolnieniu lekarskim aż do dnia 16 stycznia 2004 r. W związku z tym nie sporządził w terminie, zleconego mu przez Gminę, odwołania. Do wniosku dołączył kserokopię zwolnienia lekarskiego, z którego wynika, że "chory powinien leżeć". Postanowieniem z dnia 9 lutego 2004 r., nr SKO-760-32/40 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia stwierdziło, że pełnomocnik Gminy Kozłowo nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło bez jego winy. Zdaniem Kolegium, grypa nie jest chorobą, która uniemożliwia zakończenie pilnych spraw. Przy podjęciu pewnego wysiłku mógł zapobiec uchybieniu terminu, czy to przez telefoniczne poinformowanie mocodawcy o swojej chorobie i niemożności jego reprezentowania, czy też przez udzielenie pełnomocnictwa substytucyjnego innej osobie. Działanie to mógł podjąć po wizycie u lekarza rodzinnego, który wystawił mu zwolnienie. Radca prawny jest profesjonalnym pełnomocnikiem, zatem stosuje się do niego surowsze kryteria oceny staranności. Gmina Kozłowo powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 9 marca 2004 r. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżąca zarzuciła, że bezzasadne i niezgodne ze stanem fatycznym jest stwierdzenie Sądu, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z winy jej pełnomocnika. Zdaniem skarżącej, organ nie wziął pod uwagę, że grypa charakteryzuje się wysoka gorączką, trwającą przez cały okres choroby i dochodzącą do 39 stopni. Przy takiej gorączce człowiek jest osłabiony fizycznie i psychicznie, stąd też nie jest w stanie pamiętać o potrzebie napisania odwołania od decyzji. Skarżąca podniosła, że lekarz nakazał pełnomocnikowi bezwzględne leżenie w łóżku. Kolegium pominęło natomiast w swojej ocenie dokument, jakim było zwolnienie lekarskie pełnomocnika strony, a z którego właśnie wynikało, iż w czasie zwolnienia lekarskiego "chory powinien leżeć". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 23 września 2004 r. uwzględnił skargę z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ naruszył przepisy postępowania, a to: art. 58 § 1 kpa i art. 7 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Wskazał też, że - stosownie do art. 58 § 1 kpa - w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W tym zakresie wystarczy uprawdopodobnienie jedynie faktu, że mimo zachowania należytej staranności strona nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. W ocenie Sądu, organ nie mógł wykluczyć, że okoliczność, na którą powołał się pełnomocnik strony, stworzyła podstawę do przyjęcia, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie było przez nikogo zawinione. W takiej sytuacji, w celu uzyskania danych, które pozwoliłyby na należytą ocenę wniosku, organ powinien był wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia (art. 7 kpa). Dokładnego wyjaśnienia wymagało w szczególności to, czy stan zdrowia pełnomocnika strony uniemożliwił mu podjęcie czynności, które pozwoliłyby na unikniecie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, nie stwarzając przy tym zagrożenia dla jego stanu zdrowia i interesu strony. Sąd podkreślił, że skoro organ uznał przedstawione zwolnienie lekarskie pełnomocnika strony za niedostatecznie uprawdopodobniające jego nagłą chorobę i niemożność działania, to powinien był wezwać stronę do przedłożenia dodatkowych informacji na temat wpływu choroby pełnomocnika na możliwość dochowania przez niego terminu do dokonania czynności, czy to w postaci dodatkowego zaświadczenia, czy też oświadczenia pełnomocnika. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że grypie nie można przypisać cech nagłego zdarzenia, gdyż, zdaniem Sądu, grypa nie jest chorobą przewlekłą, a jej przebieg związany jest najczęściej z wysoką gorączką i jak najbardziej odpowiada pojęciu nagłego zachorowania. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 września 2004 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego. Jako podstawę kasacyjną wskazało naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; zwanej dalej ppsa) w zw. z art. 58 § 1 i art. 7 i 77 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdziło, że przepisy art. 7 i 77 kpa nie mają zastosowania przy rozpatrywaniu prośby o przywrócenie uchybionego terminu, bowiem dotyczą postępowania dowodowego rozpoznającego istotę sprawy. Przepisy te wyrażają zasadę "prawdy obiektywnej", od której odstępstwem jest ograniczenie się do uprawdopodobnienia pewnych faktów, jak ma to miejsce w razie stosowania art. 58 § 1 kpa. Z artykułu tego należy wnosić, że inicjatywa wskazania braku zawinienia w uchybieniu terminu leży po stronie "zainteresowanego". Nie musi on jednak udowodnić tej okoliczności, lecz jedynie ją uprawdopodobnić. Ocena, czy zainteresowany uprawdopodobnił brak zawinienia w uchybieniu terminu należy do organu administracji. Brak więc podstaw do wywiedzenia, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, że w przypadku, gdy w ocenie organu zainteresowany nie uprawdopodobnił braku zawinienia w uchybieniu terminu, organ administracji publicznej ma obowiązek prowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego. W takiej sytuacji orzeka o odmowie przywrócenia terminu na podstawie art. 59 § 1 lub 2 kpa. W niniejszej sprawie Sąd ten mógł jedynie zakwestionować prawidłowość przeprowadzonej przez Kolegium oceny przedstawionych przez pełnomocnika strony okoliczności, nie mógł jednak zarzucić braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, bowiem taki obowiązek na organie nie ciążył. W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż Sądowi. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy podkreślić, że stosownie do art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 tegoż artykułu. Wobec nie stwierdzenia nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji ograniczył swoje rozważania do oceny prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania wskazanych w podstawie kasacyjnej. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że na nieporozumieniu proceduralnym polega wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 77 kpa. Sąd Wojewódzki wydając zaskarżony wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie stwierdził, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniosek Gminy Kozłowo o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, dopuściło się w jakimkolwiek stopniu naruszenia art. 77 kpa w zakresie dotyczącym przeprowadzenia postępowania dowodowego. Sąd pierwszej instancji wskazał natomiast na naruszenie przez organ art. 7 i 58 § 1 kpa w związku nienależytym rozpoznaniem wniosku Gminy Kozłowo. W art. 7 kpa została ustanowiona nie tylko zasada prawdy obiektywnej, jak to błędnie podnosi skarżący organ, ale również wynikają z niego i inne zasady. Między innymi zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, skoro: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności." Z zasady tej należy wyprowadzić obowiązek organu w przedmiocie kontroli przestrzegania prawa przez podmioty biorące udział w postępowaniu administracyjnym, jak również obowiązek samokontroli organu co do przestrzegania prawa. Oznacza to, że organ ma obowiązek podjąć i zbadać każdą czynność w postępowaniu pod kątem jej zgodności z prawem. Co się tyczy natomiast samej zasady prawdy obiektywnej, to dotyczy ona całego postępowania, a nie tylko postępowania dowodowego, chociaż w tym ostatnim zakresie ma istotny wpływ na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym i ściśle jest powiązana z art. 77 kpa. Z powiązania przepisów art. 7 i 77 kpa wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. W art. 58 § 1 kpa zostały przewidziane są cztery przesłanki, których łączne spełnienie uzasadnia przywrócenie uchybionego przez stronę terminu procesowego. Do przesłanek tych należą: 1/ uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, 2/ wniesienie przez zainteresowaną prośby (wniosku) o przywrócenie terminu, 3/ dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, 4/ dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin. W obowiązującym stanie prawnym ustalenie braku winy po stronie zainteresowanego przywróceniem terminu nie wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego, skoro wystarczy jedynie uprawdopodobnienie (uwiarygodnienie) przez stronę istnienia określonych okoliczności na to wskazujących. W przypadkach wskazanych w kpa, uprawdopodobnienie jest środkiem zastępującym dowód, nie daje pewności tylko wiarygodność. Natomiast nie oznacza, że ocena organu wskazanych przez stronę okoliczności może być dowolna i wykraczać poza zakres uprawdopodobnienia przez stronę wskazanej ustawowo okoliczności. Podniesione przez Gminę Kozłowo fakty mające uprawdopodobnić jej brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, jak – wynikające z dokumentu zwolnienia lekarskiego - nagła choroba pełnomocnika i konieczność leżenia w łóżku, powinny być przedmiotem oceny zasadności zgłoszonego przez nią wniosku. Organ badając zasadność wniosku nie może podważać faktów uprawdopodobnionych przez stronę, innymi nie mającymi uwiarygodnienia faktami. Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji wskazał na uchybienia organu w tym względzie. Organ mając wątpliwości co do wskazanych okoliczności, powinien był ewentualnie zwrócić się do strony o ich wyjaśnienie (art. 7, 8 i 9 kpa). Powyższy obowiązek spoczywa na organie również w przypadku, gdy w imieniu strony działa zawodowy pełnomocnik. Zgodzić się natomiast należy z twierdzeniem organu, że na zawodowym pełnomocniku, jakim jest radca prawny, spoczywa szczególna dbałość o interes reprezentowanego podmiotu, który to obowiązek między innymi wynika z art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1059). W takim przypadku miernik szczególnej staranności powinien stanowić podstawę oceny winy w uchybieniu terminu w sporządzeniu odwołania przez pełnomocnika strony, z tym że po uprzednim jednak wyjaśnieniu przez organ rzeczywistych okoliczności, które przeszkodziły pełnomocnikowi strony w dochowaniu terminu. Wyjaśnienie takie jest niezbędne, jeżeli uprawdopodobnione we wniosku okoliczności nie przedstawiają w sposób miarodajny wszystkich faktów świadczących o tym, że strona (jej pełnomocnik) nie mogła usunąć przeszkody. We wniosku o przywrócenie terminu Gmina Kozłowo, jak trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania przez przedłożenie kserokopii zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy jej pełnomocnika, wywołanej nagłą chorobą (grypą). Z zaświadczenia tego wynikał obowiązek leżenia przez chorego w łóżku przez okres zwolnienia. Oznacza to, że – wobec naruszenia przez organ przepisów prawa - Sąd ten prawidłowo postąpił uchylając zaskarżoną decyzję w przedmiocie przywrócenia terminu. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.