III SA/Gl 384/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie WSA Małgorzata Jużków, Asesor WSA Krzysztof Targoński, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad finansowania zadań oświatowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Miasta J. ustaliła zasady finansowania zadań oświatowych w mieście J. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 1996 r. nr 67, poz. 329 ze zm.). Zasady finansowania zadań oświatowych miały dotyczyć zadań realizowanych w publicznych: przedszkolach przy szkołach podstawowych, szkołach ponadpodstawowych, gimnazjach, szkołach ponadgimnazjalnych, szkołach specjalnych i Centrum Kształcenia Praktycznego. Podstawą ich finansowania w tych placówkach miał być standardowy koszt utrzymania ucznia – SKUU – obejmujący wydatki na podstawowy zakres nauczania, tj. wynagrodzenia osobowe pracowników, dodatkowe roczne wynagrodzenie, składki na ubezpieczenie społeczne, składki na Fundusz Pracy, odpis na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, wydatki rzeczowe związane z utrzymaniem jednostki. Roczne budżety jednostek postanowiono ustalić jako sumę budżetów miesięcznych, zaś budżety miesięczne ustalić według wzoru podanego w § 2 uchwały oraz Standardowego Kosztu Utrzymania Ucznia wyliczonego w załączniku nr 1 do tejże uchwały. W dalszej części uchwały ustalono mechanizmy zwiększania wartości SKUU w zależności od rodzaju szkoły, ilości uczniów w szkole, samodzielności finansowej szkoły oraz ustalono liczbę etatów kalkulacyjnych przypadających na oddział w szkole z uwzględnieniem załącznika nr 2 do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta. Ustalono, iż wejdzie w życie [...] r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...] domagał się stwierdzenia nieważności uchwały. W jego ocenie norma art. 79 ustawy o systemie oświaty określa formy gospodarki finansowej zakładanych i prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego przedszkoli, szkół i placówek publicznych, w zakresie zasad odsyłając do odrębnych przepisów, przede wszystkim do ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 15, poz. 148 z 2003 r. ze zm.). Nie stwarza samodzielnej podstawy do wydania przez radę kwestionowanej uchwały. Dalej organ nadzoru stwierdził, iż art. 7 Konstytucji RP zawiera fundamentalną zasadę legalizmu, która zobowiązuje organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Skoro nie istnieje przepis prawa uprawniający radę do wydania kwestionowanej uchwały, to została ona wydana bez podstawy prawnej. Argumenty przedstawione przez prezydenta Miasta J. w piśmie z dnia [...] r. ograniczyły się do wskazania społeczno-ekonomicznego aspektu sprawy. A te nie mogły być podstawą do wydania uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta J. wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie skarżący nie wykazał w uzasadnieniu skargi naruszenia przez radę prawa, ani też szczegółowo nie odniósł się do powołanej w uchwale podstawy prawnej, tak jak musiałby to uczynić, gdyby w trybie nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze. Wniesienie przez niego skargi w trybie art. 93 ustawy o samorządzie gminy nie zwalniało organu nadzoru z dokładnego uzasadnienia jego stanowiska. Ogólnikowość zarzutów stanowi naruszenie prawa i przekroczenie granic ingerencji nadzorczej w samodzielność gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym kolejności należało rozważyć zarzut Rady Miasta naruszenia prawa przez organ nadzoru poprzez brak uzasadnionych, wskazanych w skardze podstaw do ingerowania przez organ nadzoru w jej wyłączną kompetencję do regulowania zasad finansowania zadań oświatowych. Otóż zgodnie z art. 163 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, natomiast ich działalność, w świetle art. 171 ust. 1 Konstytucji podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ta zasada znalazła swoje rozwiązane w przepisach Rozdziału X ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), a w szczególności w art. 85 cytowanej ustawy, który stanowi, iż nadzór nad działalnością gmin jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zatem intencją ustawodawcy było takie ukształtowanie nadzoru, by żadna działalność, czy bezczynność organów gminy nie była go pozbawiona. Zasadą jest, że nadzór nad uchwałami rady gminy nie będącymi decyzjami administracyjnymi wydanymi w indywidualnych sprawach, jest wykonywany zawsze w tym samym trybie, niezależnie od tego, czy uchwała została podjęta w wykonywaniu zadań własnych gminy, czy zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Organami nadzoru uprawnionymi do jego sprawowania są w sprawach finansowych gminy regionalne izby obrachunkowe, a w pozostałych sprawach wojewodowie. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 55 poz. 577 ze zm.) izby badają uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach budżetu, procedury jego uchwalania i zmian, zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego oraz udzielenia pożyczek, zasad i zakresu przyznawania dotacji, podatków lokalnych i opłat asolutorium. Wymienione kategorie uchwał jednostek samorządu terytorialnego podlegające kontroli przez izby odpowiadają pojęciu "spraw finansowych" o jakich mowa w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Pozostałe uchwały i zarządzenia rady, nie będące decyzjami administracyjnymi wydanymi w indywidualnych sprawach podlegają kontroli nadzorowi sprawowanemu przez wojewodę. Zaskarżona uchwała wprawdzie zawiera regulacje dotyczące konstruowania budżetów placówek oświatowych niemniej nie jest uchwałą budżetową bądź uchwałą określającą procedurę uchwalania lub zmiany budżetu. Zatem nie podlega nadzorowi sprawowanemu przez właściwą regionalną izbę obrachunkową. A contrario podlega nadzorowi wojewody, tj. organu, który wniósł skargę w trybie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Przechodząc do oceny podstawowego zarzutu organu nadzoru zawartego w skardze, jakim jest brak podstawy prawnej do wydania kwestionowanej uchwały należy stwierdzić, iż w świetle art. 7 ust. 1 pkt 8 do zadań własnych gminy należy edukacja publiczna, która jest pojęciem szerokim, niewątpliwie obejmującym swym zakresem zadania oświatowe. Jednocześnie art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdza, iż z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) wynika, że do obowiązkowych zadań własnych gminy należy zakładanie i prowadzenie przedszkoli, w tym przedszkoli z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych i gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych, specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych, schroniskach dla nieletnich. Dalej wskazać także należy, iż art. 5a ust. 1 cytowanej ustawy w zakresie zasad finansowania zadań oświatowych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego odsyła do odrębnych ustaw. Wreszcie zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej jest zadaniem oświatowym realizowanym przez gminy w przedszkolach i szkołach o których mowa w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zaś środki finansowe na realizację tych zadań oświatowych, w tym na wynagrodzenia nauczycieli i utrzymanie szkół i placówek gmina musi zagwarantować środki pochodzące z jej dochodów – art. 5a ust. 3 cytowanej ustawy. Żaden z przytoczonych wyżej przepisów, jak również art. 5c określający które kompetencje organu prowadzącego szkołę i przedszkole prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego należą do kompetencji rady gminy i art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowiący, iż przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi lub zakładami budżetowymi, zaś zasady gospodarki finansowej tych szkół, przedszkoli i placówek określają odrębne przepisy, nie zawierają upoważnienia rady gminy do stanowienia zasad finansowania zadań oświatowych. Art. 5a ust. 1 powołanej ustawy wprost odsyła w zakresie zasad finansowania zadań oświatowych do odrębnych ustaw. Zgodzić się należy ze skarżącym, iż podstawową ustawą regulującą kwestię finansowania zadań oświatowych są: ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. nr 15, poz. 148 ze zm.) i ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 203, poz. 1966). Zgodnie z art. 5 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych do sektora finansów publicznych zalicza się jednostki samorządu terytorialnego i ich organy, jednostki budżetowe i zakłady budżetowe. W rozdziale 3 tej ustawy uregulowano formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych, w tym zasady tworzenia likwidowania przekształcania a także działania jednostek budżetowych i zakładów budżetowych, a więc tych form, w jakich mogą działać szkoły, przedszkola, placówki oświatowe tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego. Powołana ostatnio ustawa przyznała radzie gminy prawo tworzenia, łączenia, przekształcania i likwidowania jednostek i zakładów budżetowych – art. 18 ust. 3 pkt 2, art. 19 ust. 2 pkt 2. Nie przyznała jej prawa do określenia zasad finansowania zadań oświatowych. Wreszcie art. 28 ustawy o finansach publicznych stanowi, iż wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Zaskarżona uchwała określa w szczegółowy sposób mechanizm wydatkowania z dochodów gminy J. środków finansowych na prowadzenie publicznych – a biorąc pod uwagę powołanie się przez Radę Miasta na art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty – prowadzonych przez Gminę J. przedszkoli, szkół i placówek (wymienionych w § 1 uchwały). Nie określa ogólnych zasad, lecz szczegółowy mechanizm, poparty wzorem prowadzącym do uzyskania konkretnego wyniku, wielkości kosztów prowadzenia poszczególnych szkół, przedszkoli i innych placówek w skali każdego kolejnego miesiąca oraz w skali roku, z uwzględnieniem ich zmian wynikających np. ze zmiany liczby uczniów. Uchwała ta reguluje więc wydatkowanie środków przeznaczonych w budżecie gminy na prowadzenie szkół, dla których gmina jest organem założycielskim i prowadzącym. Organem wykonującym budżet gminy, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) i to on ponosi odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy. On ponosi także odpowiedzialność za gospodarowanie mieniem komunalnym – art. 30 ust. 2 pkt 3 powołanej ostatnio ustawy. Zaskarżona uchwała dotyczy gospodarki finansowej gminy, sposobu wydatkowania przez utworzone przez nią jednostki budżetowe – szkoły, przedszkola i pozostałe placówki wymienione w § 1 uchwały, wpływa na wykonanie ich planów finansowych, wpływa na wykonanie budżetu gminy – wójtowi, prezydentowi miasta, burmistrzowi – odpowiedzialnemu za wykonanie budżetu i za gospodarkę finansową gminy. Zgodzić się także należy z zarzutem skarżącego, iż art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł być podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż ogólna norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do podjęcia przez radę gminy uchwały. Uprawnienie to musi wynikać z przepisu szczególnego, np. art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, czy np. art. 14a ustawy o systemie oświaty. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżoną uchwałę podjęto bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP zezwalającemu organom władzy publicznej na działanie jedynie na podstawie i w granicach prawa. Ponadto naruszono zakwestionowaną uchwałą art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym wkraczając nią w kompetencje zastrzeżone dla organu wykonawczego gminy. W konsekwencji należało uznać, iż zaskarżona uchwała jest nie do pogodzenia z polskim porządkiem prawnym. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 § 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd nie znalazł podstaw do wstrzymania, na podstawie art. 152 ostatnio powołanej ustawy, wykonania uchwały do dnia uprawomocnienia się wyroku sądu. SW