I OSK 647/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Małgorzata Pocztarek Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 601/05 w sprawie ze skargi Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 24 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 601/05, oddalił skargę Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia organu, który rozpoznając wniosek Z. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 1 kwietnia o przejęciu nieruchomości rolnej położonej w Topolanach jako opuszczonej, stwierdził, że w tej sprawie zapadła już ostateczna decyzja Wojewody Podlaskiego w dniu 25 sierpnia 1999 r., a zatem druga decyzja wydana w tej sprawie byłaby nieważna z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Kolegium decyzją z dnia [...] umorzyło postępowanie nadzorcze, stwierdzając, że istnieje tożsamość sprawy z rozstrzygniętą decyzją Wojewody (występują te same podmioty, dotyczy to tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym). Postępowanie należało więc umorzyć jako bezprzedmiotowe. Powyższą decyzję SKO utrzymało w mocy w dniu [...]. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. J., zarzucając rażące naruszenie prawa, tj. niewłaściwe sporządzenie protokołu w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego przez to, że nie wszyscy spadkobiercy byli zawiadomieni o terminie jego sporządzenia. Strony nie brały bez własnej winy udziału w postępowaniu, a ta okoliczność winna stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wyrażając pogląd o niedopuszczalności łączenia przesłanek nieważnościowych z wadami procesowym postępowania. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż wniosek Z. J. z mocy art. 61 § 3 kpa wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium PRN – Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia 1 kwietnia 1963 r. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje na podstawie art. 105 § 1 kpa decyzję o jego umorzeniu. Umorzenie na tej podstawie jest obligatoryjne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa oznacza brak któregoś z elementów stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie jej co do istoty. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważność jest bezprzedmiotowe w dwóch przypadkach: 1. braku decyzji, której nieważność miałaby być stwierdzona, 2. niedopuszczalności weryfikacji decyzji w tym trybie. W przedmiotowej sprawie miała miejsce sytuacja opisana w pkt 2). Umorzenie postępowania w sytuacji gdy w odniesieniu do decyzji z 1 kwietnia 1963 r. toczyło się postępowanie nadzorcze, a sprawa została zakończona decyzją ostateczną Wojewody [...] z 25 sierpnia 1999 r., Sąd ocenił jako zgodną z prawem. Decyzja Wojewody została doręczona W. W., L. K., B. W. oraz Z. J.. Strony decyzji tej nie zaskarżyły. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie decyzją ostateczną powoduje niemożność orzekania bez usunięcia z obrotu prawnego decyzji z 25 sierpnia 1999 r. Sąd podzielił także pogląd organu o tożsamości sprawy rozstrzygniętej z prowadzoną na wniosek Z. J., przytaczając liczne orzecznictwo NSA na potwierdzenie tej tezy. Z powyższych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwaną dalej ustawa Ppsa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. J., reprezentowana przez adw. A. Z. zarzucając wyrokowi: - naruszenie art. 151 ustawy Ppsa przez oddalenie skargi, pomimo, iż zaskarżone do Sądu postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 105 § 1 kpa, pomimo że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, albowiem wydana wcześniej decyzja oparta była na art. 156 §1 pkt 2 kpa, podczas gdy decyzja wydana na skutek rozpatrzenia wniosku skarżącej byłaby oparta na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 i 7 kpa, a zatem innej podstawie prawnej, - naruszenie art. 141 § 4 ustawy Ppsa w związku ze sprzecznością istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału przez ustalenie, że wydanie decyzji na skutek merytorycznego rozpatrzenia wniosku jest niemożliwe z uwagi na przesłankę rei indicatae, pomimo iż zebrany materiał nie wskazuje, aby z uwagi na brak tożsamości podstawy prawnej zachodziła powaga rzeczy osądzonej. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku i zasądzenia kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż WSA umknął fakt, że w wyniku merytorycznego wniosku strony wydanoby decyzję na całkowicie innej podstawie niż decyzja z 25 sierpnia 1999 r., a mianowicie na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 i 7 kpa. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Ppsa strona uzasadnia tym, że sprzecznie z treścią zebranego w sprawie materiału ustalono, jakoby wydanie decyzji na skutek merytorycznego rozpatrzenia wniosku nie jest możliwe z uwagi na przesłankę rei indicatae wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu, który wskazuje na brak tożsamości podstawy prawnej. Nie ulega wątpliwości, że kolejna decyzja wydana przez organ w tej samej sprawie musi być uznana za nieważną. Przesłanka res indicata występuje jednak wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Pogląd taki został wyrażony w wyroku NSA z 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1061/96 (Lex nr 45166), jednakże Sąd ten stwierdził, że istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Decyzja wydana na skutek rozpatrzenia wniosku byłaby tożsama z wydaną w 1999 r. w zakresie występowania tego samego podmiotu w sprawie i stanu faktycznego, jednakże przy braku tożsamości stanu prawnego w sprawie. W doktrynie wskazuje się, iż "tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania (M. Jaśkowska, S. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 970). Teza ta jednoznacznie przesądza, iż z uwagi na brak tożsamości prawnej, wydanie decyzji na skutek rozpatrzenia wniosku skarżącej nie prowadziłoby do wydania takiej samej decyzji wbrew ustawowemu zakazowi. W poprzednim postępowaniu organ zawęził badanie do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podczas gdy nowy wniosek wskazywał na potrzebę stwierdzenia nieważności w oparciu o przepisy art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 kpa. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na brak tożsamości prawnej było zatem dopuszczalne wszczęcie ponownego postępowania i wydanie decyzji przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oddalając skargę Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, umarzającą postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 1 kwietnia 1963 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa. Zasadnie organ nadzoru, a następnie Sąd, przyjął, iż w odniesieniu do decyzji z dnia 1 kwietnia 1963 r. toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności i zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia 25 sierpnia 1999 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności. Postępowanie to, wszczęte na skutek wniosku B. W., toczyło się z udziałem innych osób, będących stronami w tym także Z. J. W postępowaniu prowadzonym na skutek żądania strony organ nadzorczy, który w myśl art. 157 § 2 kpa uprawniony jest także do działania z urzędu, nie jest związany granicami wniosku co oznacza, że bada, czy weryfikowana decyzja nie jest dotknięta jakąkolwiek wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Odmowa stwierdzenia nieważności oznacza więc, że nie występuje wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji, chociaż w podstawie prawnej nie muszą być wymienione wszystkie podstawy nieważności. Z uwagi na to, iż strony nie zawsze wskazują podstawą prawną nieważności, istotnym jest uzasadnienie ich wniosku, jak również uzasadnienie decyzji wydanej na podstawie art. 158 § 1 kpa, w którym organ wypowiada się co do zakresu badania i przyjętych podstaw. Z treści decyzji ostatecznej Wojewody Podlaskiego z dnia 25 sierpnia 1999 r. wynika, iż podstawą faktyczną do domagania się stwierdzenia nieważności był brak udziału stron w postępowaniu i przejęcie gospodarstwa jako opuszczonego, mimo braku takich przesłanek. Te same przesłanki powołuje w swym wniosku ze stycznia 2005 r. Z. J., powtarzając je także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zasadnie w tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, iż istnieje tożsamość przedmiotowa i podmiotowa spraw przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Stanowisko to podzielił Sąd oceniając umorzenie postępowania nadzorczego na odstawie art. 105 § 1 kpa jako zgodne z prawem. Podkreślenia wymaga, iż badając decyzję w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 kpa organ nadzoru, a następnie Sąd ocenia zgodność decyzji z prawem w świetle przepisów ustawy obowiązującej w dacie jej wydania. W tym przypadku weryfikacja decyzji odbywała się na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem. W tym znaczeniu należy przyjąć, iż stan prawny z daty wydania decyzji z 25 sierpnia 1999 r. jest tożsamy ze stanem prawnym, według którego odbywałaby się ponowna weryfikacja decyzji, gdyż w postępowaniu nadzorczym nie uwzględnia się późniejszych zmian stanu prawnego, bowiem zawsze ocenia się decyzję weryfikowaną według przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Nie stanowi natomiast zmiany stanu prawnego, powoływanie się przez stronę na inne podstawy nieważności połączone z wskazywaniem kolejnych przesłanek z art. 156 § 1 kpa, które tylko w przekonaniu strony powinny stanowić podstawę do ponownego badania decyzji. Gdyby przyjąć dopuszczalność prowadzenia ponownie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 1 kwietnia 1963 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego, doszłoby w następstwie tego do wydania decyzji w sprawie, która została już wcześniej zakończona inną decyzją ostateczną. Z powyższych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy ppsa – orzekł jak w sentencji.