II SA/Gd 847/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2005r., nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia dokumentów 1. uchyla zaskarżoną decyzję , 2. zasądza od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz adwokata J. P. kwotę 439,20 zł (czterysta trzydzieści dziewięć złotych i dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 5 marca 2002 r. T. M. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wybudowaniu bez wymaganego pozwolenia budowlanego przez K. S. pomieszczenia gospodarczego, oznaczonego na załączonym do powyższego pisma planie sytuacyjnym literą "F". T. M. podała, że jest współwłaścicielką razem z K. S. nieruchomości, na której bez jej zgody zostało pobudowane wymienione w piśmie pomieszczenie gospodarcze. W protokole oględzin z dnia 12 kwietnia 2002 r. organ opisał m.in. pomieszczenie gospodarcze, jako stanowiące przybudówkę do budynku mieszkalnego, pełniące funkcję związaną z tym budynkiem. Obiekt ten jest murowany, parterowy, trwale połączony z gruntem. Obiekt ten został opatrzony numerem "3" na załączonym do protokole szkicu sytuacyjnym. Jak ustalił organ, w niniejszej sprawie, analizowany obiekt budowlany wybudowany został w oparciu o wydane w dniu 24 kwietnia 1979 r. pozwolenie na budowę. Na mocy decyzji administracyjnej o numerze [...] K. S. i jego żona J. S. oraz J.S. uzyskali pozwolenie na budowę budynku gospodarczego, parterowego bez palenisk o powierzchni zabudowy 18,5 m2, wymiarach 3,7 x 5,00 m na działce położonej w Cz. przy ulicy [...]. Decyzją z dnia 31 marca 2005 r. nr [...], na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. Nr 207 z 2003r.,poz. 2016 ze zm./ oraz art. 104 k.p.a., Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w Ch. nałożył na J. i K. S. – inwestorów robót budowlanych, obejmujących budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w Cz. przy ulicy [...], wykonanych w sposób odbiegający od ustaleń warunków określonych w pozwoleniu na budowę obowiązek sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zawierającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, w tym projektu techniczno-budowlanego, sporządzonego przez osoby uprawnione w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 28 października 2004 r. organ przeprowadził kontrolę obiektu pod względem zgodności z wydanym w dniu 24 kwietnia 1979 r. pozwoleniem na budowę. Pozwolenie to uprawniało do wybudowania obiektu parterowego o wymiarach 5,0 x 3,7 m. Tymczasem wybudowano budynek o wymiarach zewnętrznych 6,07 x 2,95 m z poddaszem nieużytkowym. W ocenie organu zatem, budowa została zrealizowana w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Powołując się na dyspozycję art. 36a ustawy Prawo budowlane organ podał, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Decyzji takiej inwestorzy nie posiadają. Niezależnie od tego, inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić w trakcie budowy od warunków ustalonych w pozwoleniu. W odniesieniu do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jeżeli zostały one wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach prawa, zastosowanie znajduje przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonach robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Odwołująca kwestionowała ustalenia kontroli, dotyczące wymiarów pomieszczenia gospodarczego oraz podkreśliła, że K. i J.S. są jedynie współwłaścicielami przedmiotowego budynku, a nie jak wskazuje organ – jego wyłącznymi właścicielami. Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania decyzją z dnia 2 sierpnia 2005 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i stwierdził brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sprawie budynku gospodarczego o wymiarach 6,03 x 2,95 m na działce o numerze [...] przy ulicy [....] w Cz. Decyzja ta została wydana na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu 29 czerwca 2005 r. dokonano powtórnej kontroli wymiarów przedmiotowego obiektu, mając na uwadze fakt, że odwołująca kwestionowała wcześniejsze ustalenia organu w tej mierze, której zdaniem wymiary obiektu to 6,00 x 4,00 m. Z ustaleń organu potwierdzonych w protokole oględzin wynika, że wymiary pomieszczenia gospodarczego wynoszą 6,03 x 2,95 m, czyli powierzchnia zabudowy wynosi 17,8 m2. Jak wskazał organ odwoławczy, powołując się na treść art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w jego ocenie, zmniejszenie powierzchni zabudowy omawianego budynku o 0,7 m2 – nie stanowi istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu przepisów art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji, należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji. Ustosunkowując się do treści odwołania organ podał, że przekonanie odwołującej, iż jest współwłaścicielką omawianego obiektu nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, a konflikty pomiędzy współwłaścicielami mogą być rozstrzygane wyłącznie na drodze powództwa cywilnego. W skardze na powyższą decyzję T. M. wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu podała, że wbrew zapisom pozwolenia na budowę, organ odwoławczy usankcjonował wybudowanie piętrowego budynku gospodarczego (zamiast parterowego), która to okoliczność została całkowicie pominięta przez organy orzekające w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 7 sierpnia 2006 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając: rażące naruszenie art. 7, 77 § 1, 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie wniosków dowodowych złożonych przez stronę oraz nie ustalenie i nierozpatrzenie przez organy administracji całości materiału dowodowego, czego skutkiem było poczynienie błędnych ustaleń oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nie wydanie decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 48 § 1 tej ustawy, a rozważenie zastosowanie w tym przedmiocie – z rażącym naruszeniem prawa – trybu przewidzianego w art. 51 tejże ustawy. Skarżąca zarzuciła, że wbrew jej wnioskom dowodowym w ogóle nie poczyniono ustaleń, czy przedmiotowy budynek jest budynkiem piętrowym, czy parterowym oraz zaniechano ustalenia, czy pobudowano w nim palenisko. Skarżąca zarzuciła, że wbrew warunkom pozwolenia na budowę – przedmiotowy budynek gospodarczy jest budynkiem piętrowym i znajduje się w nim palenisko. Okoliczności te, wraz z tą, że i wymiary obiektu nie odpowiadają warunkom pozwolenia na budowę – powinny skutkować orzeczeniem o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola, o której mowa w tym przepisie sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. przepisu). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z zasady, że sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy na dzień wydania rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę uznać należy za uzasadnioną. Bezspornym w niniejszym stanie faktycznym jest, iż na mocy decyzji administracyjnej z dnia 24 kwietnia 1979 r. nr 8381-46/79 K. S. i jego żona oraz J.S. otrzymali pozwolenia na budowę budynku gospodarczego parterowego bez palenisk o powierzchni zabudowy 18,5 m2 i wymiarach 3,7 m x 5,00 m na działce o numerze [...] przy ulicy [....] w Cz. Budynek taki został przez K. S. wybudowany pod koniec 1979 r. i jak wynika z protokołu oględzin z dnia 29 czerwca 2005 r. (k. 38 akt administracyjnych) jego wymiary wynoszą 6,03 m x 2,95 m. Z treści tegoż protokołu nie wynika, czy budynek ten jest parterowy, czy piętrowy, ani też – czy pobudowano w nim paleniska, czy też nie. W piśmie uczestnika postępowania K. S. z dnia 10 października 2006 r. przyznaje on, że budynek ten ma strych, choć jego zdaniem strych o wysokości 1,6 m nie jest piętrem. Jak słusznie wywodzi zatem skarżąca, okoliczność ta została pominięta w ustaleniach zarówno organu pierwszej jak i organu drugiej instancji. O ile zatem ustalenie wymiarów spornego obiektu budowlanego miało miejsce w postępowaniu przed organami obu instancji, o tyle ustalenie czy budynek jest piętrowy czy też parterowy (jak to winno mieć miejsce zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę) zostało całkowicie pominięte w obu instancjach. Jak podnosi również skarżąca – pominięto także okoliczność, czy w przedmiotowym budynku gospodarczym zostało wybudowane palenisko (piec i trzony kominowe), w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę nie dopuszczało możliwości jego wykonania. Niezależnie od tego, czy podnoszone zarzuty są zasadne i czy były przedmiotem innego toczącego się między tymi samymi stronami, organ winien był ustosunkować się do ich treści i poczynić stosowne ustalenia. W tej sytuacji, uzasadnione jest stanowisko skarżącej, która zarzuca niedbałość przy sporządzaniu protokołu oględzin przedmiotowego budynku i braki przy jego opisie. Stosownie do treści art. 7 k.p.a., wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego i winno korespondować z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania i wynikami jego analizy. Stosownie bowiem do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dodatkowo, analiza art. 7 i 77 k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego i rozwianiu wszelkich wątpliwości pojawiających się w toku jego ustalania. Strona zaś jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawiania dodatkowych dowodów. Wydając decyzję na podstawie nierzetelnie zebranego materiału dowodowego i niedokładnych ustaleń faktycznych organy administracji dopuściły się naruszenia postanowień art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Brak wskazanych wyżej ustaleń wyłącza możliwość dokonania przez Sąd oceny legalności / zgodności z prawem/ zaskarżonej decyzji. Mając zaś na uwadze wskazane wyżej uchybienia organu w kwestii postępowania dowodowego, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Na marginesie też wskazać należy, co sygnalizował już organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, że spory, których przedmiotem jest treść prawa własności, nie należą do kognicji organów administracji i sądu administracyjnego, lecz rozstrzyga je sąd powszechny. Zatem zarzut skarżącej, że K. S. nie jest jedynym właścicielem spornego obiektu budowlanego, a nieruchomość jest przedmiotem współwłasności nie ma wpływu na przebieg postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Uzasadnieniem tego przepisu jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Wskazać również należy, że niezasadne jest domaganie przez skarżącą rozbiórki budynku garażowego, w sytuacji, gdy jego realizacja nastąpiła na podstawie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, albowiem w takim stanie rzeczy całość procedury legalizującej ewentualne istotne odstępstwa została uregulowana w przyjętym przez organy administracji jako podstawa orzekania przepisie art. 51 ust. 1-3 prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie, rzeczą organu odwoławczego będzie zatem ustosunkowanie się do zarzutów strony skarżącej i poczynienie ustaleń w przedmiocie ilości kondygnacji przedmiotowego obiektu oraz ewentualnego posadowienia w nim paleniska (pieca i trzonu kominowego). Dopiero wówczas organ dokona porównania poczynionych ustaleń – zarówno w zakresie wymiarów, kondygnacji i paleniska – z warunkami pozwolenia na budowę i oceny istotności ewentualnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. W punkcie drugim wyroku Sąd zasądził od Skarbu Państwa na rzecz ustanowionego z urzędu adwokata J. P. kwotę 439,20 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu / art. 200 i art. 205 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Natomiast orzekając o wysokości tych kosztów Sąd ustalił, że na mocy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.), stawka minimalna w postępowaniu administracyjnym przed sądem pierwszej instancji wynosi 240 zł. Zgodnie zaś z § 19 cytowanego rozporządzenia koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszone przez Skarb Państwa obejmują: 1) opłatę w wysokości nie wyższej niż 150% stawek minimalnych, o których mowa w rozdziałach 3-5, oraz 2) niezbędne, udokumentowane wydatki adwokata. Zgodnie zaś z § 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia w sprawach, w których strona korzysta z pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu, opłaty za jego czynności, sąd podwyższa o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach. W myśl art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. nr 54, poz. 535 ze zm.) w zw. z art. 5 oraz art. 8 tej ustawy stawka podatku dla tego rodzaju usług wynosi 22%. Zatem, opłatę za pomoc prawną udzieloną w pierwszej instancji w wysokości 360 zł (150 % stawki minimalnej wynoszącej 240 zł) należało podwyższyć o stawkę podatku od towarów i usług w wysokości 22%, co daje kwotę 439,20 zł.