II OSK 632/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski ( spr. ) Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 938/04 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r., II SA/Po 938/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Wójt Gminy P. ponownie rozpoznając wniosek R. K. powołując się na art. 2 ust. 2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 42, 46 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15, poz. 139 z 1999 r.) odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji istniejącej stodoły z rozbudową na chlewnię, przewidywanej do realizacji w miejscowości O. na działkach o numerach geodezyjnych nr 100 i 107/1. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy P. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. złożył pełnomocnik wnioskodawcy - radca prawny. Zaskarżając w całości decyzję wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa tj. art. 40 k.p.a. poprzez permanentne i celowe pomijanie prawidłowo ustanowionego pełnomocnika strony, 2. stwierdzenie nieważności z powodu naruszenia art. 46a ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, 3. w przypadku gdyby nie stwierdzono nieważności postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji z uwagi na rażące naruszenie przepisów postępowania w tym art. 107 k.p.a. i art. 6, 7, 8, 10, 11, 40, 77, 80 i 81 k.p.a. oraz art. 43 i 44 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego rozpoznając powyższe odwołanie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Uzasadniono to faktem, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje po przeprowadzeniu rozprawy, a organ I instancji jej nie przeprowadził. Ponadto organ I instancji nie odniósł się do argumentów odwołującego się co do obowiązku sporządzenia planu. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyrok z 19.12.2000 r. sygn. akt I SA 1851/00 i wyrok z dnia 11.05.1988 r. sygn. akt IV SA 1001/87, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wniesiony do organu odwoławczego przed upływem terminu do odwołania winien zostać rozpatrzony jako odwołanie, a rozstrzygnięcie musi być zgodne z art. 138 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik skarżącego - radca prawny. Skarżący zakwestionował stanowisko SKO odnośnie kwestii niemożności stwierdzenia nieważności. Powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym na wyrok NSA w Warszawie z dnia 1.10.1999 r., III SA 7537/98, gdzie Sąd stwierdził, że nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byle był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. W odwołaniu strona wskazała wyraźnie dwie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 25.06.2004 r. i wyraźnie zażądała stwierdzenia nieważności. W takim przypadku zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie mógł poprzestać na stwierdzeniu uchybień procedury bez wyraźnie wskazanych przyczyn nieważności i nie ustosunkowując się do zarzutów strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację. Dodatkowo wskazało, że niezależnie od oceny czy decyzja dotknięta jest wadami kwalifikacyjnymi to organ odwoławczy nie może stwierdzić jej nieważności ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę zważył, iż na wstępie należy podać, że adresat decyzji Wójta Gminy P. niezadowolony z jej treści złożył za pośrednictwem swego pełnomocnika do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. pismo z dnia 22 lipca 2004 r. nazywając je "odwołanie". W uzasadnieniu dokładnie przedstawił argumenty natury prawnej jak i zarzuty co do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 k.p.a. Wskazać należy że przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji o sentencji innej niż wymienione w art. 138 k.p.a. Nie jest dopuszczalne stwierdzenie przez organ odwoławczy nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zastosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2000, s. 743 oraz teza druga do wyroku NSA z 4 stycznia 2000 r. I SA 344/99, teza trzecia do wyroku NSA z 13 września 1999 r. IV SA 39/99. Rację ma skarżący twierdząc, że możliwe jest stwierdzenie nieważności zarówno decyzji ostatecznej jak i decyzji nieostatecznej. Możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej wówczas gdy strona wyraźnie powoła się na przepis art. 156 § 1 k.p.a., który wyklucza stosowanie trybu odwoławczego. Strona jest bowiem uprawniona do wyboru trybu bądź odwoławczego bądź trybu nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności. W sytuacji gdy strona w podaniu wskazuje alternatywnie nadzwyczajny tryb rozpatrzenia sprawy, powołując się równocześnie na wadliwość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia organ winien wybrać w interesie strony ten tryb, który umożliwiałby merytoryczną ocenę argumentów. Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2006 r. R. K. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącego powyższemu wyrokowi zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 k.p.a., art. 157 § 1, 2, 3 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie iż skarżący nie składał wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i wbrew wyraźnie sformułowanemu (podwójnie) expressis verbis żądaniu w tym przedmiocie i wskazaniem w sposób jednoznaczny dwóch przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 7 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w dniu 22 lipca 2004 r. skarżący R. K. działający poprzez swojego pełnomocnika złożył pismo zawierające żądanie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, tj. Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2004 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek ten nieprecyzyjnie zatytułowany wpłynął za pośrednictwem organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., zawierał jednak wyraźnie expressis verbis (podwójnie) sformułowane żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, która była nieostateczna. Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. organ administracji wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie tylko na wniosek strony ale również zobowiązany jest z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzić nieważność decyzji z urzędu, także nieostatecznej, jeżeli jej nieważność wynika wprost z przepisów prawa. Odnosząc ten argument prawny do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż art. 46a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdza z mocy prawa nieważność decyzji administracyjnej o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy istniał obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego nie sporządzono, a decyzja została wydana po obowiązku jego sporządzenia. Kwestia tej przyczyny nieważności decyzji organu I instancji nie została merytorycznie rozstrzygnięta w postępowaniu przed SKO w L. , na co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien w szczególności zwrócić uwagę, przy uwzględnieniu treści art. 157 § 3 k.p.a., który mówi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. mimo wyraźnie sformułowanego wniosku strony (skarżącego) o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzygnęło merytorycznie tej kwestii ani w drodze decyzji pozytywnej ani negatywnej (odmawiającej), co należy uznać za poważne naruszenie przepisów k.p.a., a czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie wziął pod uwagę i co miało ostatecznie istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 k.p.a. i n.) mogą być decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 k.p.a. również te postanowienia, na które służy zażalenie. Obecnie w literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności mogą być zarówno decyzje ostateczne jak i nieostateczne. Początkowo jednak NSA stał na stanowisku, iż w stosunku do decyzji nieostatecznych stwierdzenie nieważności może nastąpić jedynie z urzędu. Obecnie przyjęty jest pogląd, który należy podzielić, iż nie można odmówić stronie prawa do wyboru trybu postępowania - odwoławczego albo nieważnościowego. Strona powinna jednak wyraźnie i jednoznacznie wskazać na wybór trybu nadzwyczajnego (por. wyrok NSA z dnia 7.01.1992 r. III SA 946/91, Wspólnota 1992, nr 37). W sytuacji jednak gdy strona wskazuje alternatywnie nadzwyczajny tryb rozpatrzenia sprawy, powołując się równocześnie na wadliwość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej, organ winien wybrać w interesie strony ten tryb, który umożliwiałby merytoryczną ocenę jej argumentów i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony (por. wyrok NSA z 6.11.1998 r., I SA/Ka 216/97). Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż Samorządowego Kolegium Odwoławcze prawidłowo wybrało tryb odwoławczy zamiast trybu nadzwyczajnego. Za powyższym przemawia fakt, iż pismo pełnomocnika strony z dnia 22 lipca 2004 r. zostało zatytułowane wyraźnie jako "odwołanie" i złożone w trybie art. 129 § 1 k.p.a. (odwoławczym) za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji czyli za pośrednictwem Wójta Gminy P. Tymczasem wniosek o stwierdzenie nieważności wnosi się od razu do organu wyższego stopnia (art. 157 § 1 k.p.a.). Pismo powyższe jako odwołanie zostało następnie przekazanie pismem z dnia 4 sierpnia 2004 r. przez organ I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., o czym pełnomocnik strony został poinformowany. Następnie organ II instancji pismem z dnia 6 sierpnia 2004 r. poinformował pełnomocnika strony, iż w związku ze złożonym odwołaniem od decyzji wydanej przez Wójta Gminy P. ma on prawo przed podjęciem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Organ zatem wskazał na wybór trybu odwoławczego, co nie spotkało się ze sprzeciwem ze strony pełnomocnika skarżącego. W dniu 18 sierpnia 2004 r. substytut pełnomocnika zapoznał się z aktami sprawy. W piśmie z dnia 22 lipca 2004 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został sformułowany alternatywnie. Strona wniosła jednocześnie bowiem o uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji - a więc w trybie odwoławczym - art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ II instancji kierując się względami celowościowymi miał prawo wybrać tryb odwoławczy jako właściwy dla rozpoznania pisma strony. Organ II instancji ocenił więc merytorycznie argumenty strony i kierując się jej interesem uchylił decyzji Wójta Gminy P. w trybie art. 138 § 2 k.p.a. a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Nieuzasadniony jest zarzut, iż organ II instancji naruszył art. 157 § 2 k.p.a. nie stwierdzając nieważności decyzji z urzędu jeżeli jej nieważność wynikała wprost z przepisów prawa. W sytuacji bowiem gdy organ postanowił przedmiotowe pismo strony potraktować jako odwołanie nie mógł już orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. z uwagi na inny zakres i charakter działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. W związku z powyższym chybiony jest zatem także zarzut, iż organ II instancji nie rozstrzygnął kwestii nieważności decyzji w oparciu o art. 46a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza bowiem możliwość zastosowania sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym. W przypadku zatem, gdyby organ odwoławczy ustalił, a w rozpoznawanej sprawie to nie miało miejsca, że decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a. może jedynie uchylić ją i zmienić (np. w razie rżącego naruszenia prawa) bądź też wydać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję o uchyleniu dotychczasowej decyzji i umorzeniu postępowania I instancji (np. wydanie decyzji bez podstawy prawnej, bądź res iudicata). Skoro podstawową przyczyną uchylenia decyzji przez organ II instancji był fakt nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, która stosownie do art. 44 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym była obligatoryjna, a także okoliczność, iż organ I instancji nie odniósł się do argumentacji odwołującego się co do obowiązku sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego to prawidłowo organ odwoławczy wydał w sprawie decyzje kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe względy nie można w sprawie niniejszej przyjąć, aby nastąpiło naruszenie przepisów postępowania (k.p.a.), które mogłoby stanowić dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie został zatem przez Sąd I instancji naruszony. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.