II OSK 399/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Sędziowie Jolanta Rajewska Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 216/05 w sprawie ze skargi "G." Spółka z o. o. z siedzibą w Krakowie na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej §116 w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu nieuwzględnionego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy [...] oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 216/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę "G." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i stwierdził nieważność § 116 zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że na podstawie uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] 1998 r., Nr [...] przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy [...] w [...]. Do projektu planu, wyłożonego do publicznego wglądu, zarzut wniosła "M." Sp. z o.o. w [...] – właścicielka działki nr 100/2, 100/3, 100/4 obręb 11 przy ul. [...] w [...], podnosząc, iż projekt planu zawiera granicę obszaru objętego planem przebiegającą ukosem przez teren powyższej nieruchomości dzieląc ją na dwie części nie nadające się do odrębnego zagospodarowania. Zarzucono także, że granice obszarów zwolnionych z rezerwy pod potrzeby Trasy [...], nie pokrywają się z granicą sąsiadującego obszaru, objętego projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S." na W. w [...]. Wskazano na niedostosowanie granic obszaru objętego planem do granic własności nieruchomości i ustalenie przebiegu tych granic środkiem poszczególnych nieruchomości, co może doprowadzić do sytuacji, w której na jednej nieruchomości będą obowiązywać różne ustalenia, wynikające z różnych planów. Obszar objęty planem dla terenów zwolnionych z rezerwy pod potrzeby Trasy [...] jest przy tym zbyt duży w stosunku do obszaru jaki będzie zajmować sam obszar tej trasy. W zarzucie zakwestionowano poszczególne ustalenia dla terenów znajdujących się w jednostce projektu planu oznaczonej symbolem 11 M4 oraz zarzucono naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a także art. 140 Kodeksu cywilnego. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] Rada Miasta [...] odrzuciła powyższe zarzuty. Skargę na powyższą uchwałę złożyła Spółka "G.", podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zarzutach do projektu planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę dostrzegając przede wszystkim okoliczność, iż w okresie od podjęcia uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] 1998 r., Nr [...] o przystąpieniu do sporządzania planu, aż do wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu w dniu 14 czerwca 2002 r., na obszarze [...] nie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W związku z powyższym zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odpowiedź na złożony zarzut, wykazująca prawidłowość i zasadność ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy [...] w [...], nie może być uznana za odpowiedź opartą na należycie ustalonym stanie rzeczy i spełniającą swoją zasadniczą funkcję, jaką jest dążenie do przekonania adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia. W konsekwencji uchwała o odrzuceniu zarzutu złożonego do projektu planu nie spełnia wymogu zgodności z prawem, gdyż pozostaje w sprzeczności z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższego wyroku Miasto [...] złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosło także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującego w sprawie na mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, iż zaskarżona uchwała jest z nim sprzeczna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji nie wskazał, jakie uchybienia popełniły organy planistyczne w toku prowadzonej procedury. Problemem mającym zasadnicze znaczenie w sprawie pozostaje, czy w sytuacji nieposiadania przez gminę studium dopuszczalne było, bez narażania się na zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, kontynuowanie prac nad sporządzaniem planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócono uwagę na zmianę regulacji prawnych w przedmiocie obowiązku uchwalenia studium oraz kilkakrotne przełożenie w ustawie terminu na jego uchwalenie. Wskazano na fakt, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądy nie uznawały braku studium za przesłankę powodującą wadliwość projektu planu oraz uchwały rozpatrującej zarzuty. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez błędne jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pomimo upływu roku od dnia jej podjęcia. Podkreślono, iż uchwała rady gminy w sprawie rozpatrzenia zarzutów nie jest aktem prawa miejscowego, a pierwszy wyrok stwierdzający nieważność tej uchwały zapadł w dniu 28 grudnia 2005 r. Pismem z dnia 27 marca 2006 r. "G." Sp. z o.o. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie i o zasądzenie na jej rzecz kosztów wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych. Podniesiono, iż organy planistyczne naruszyły przepis art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie zachowały kolejności procedury sporządzania planu. Niesłuszny jest także zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem przepis ten dotyczy postępowania przed organami samorządowymi i nie ogranicza kompetencji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 24 ust. 3, mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Sąd bowiem prawidłowo przyjął, że stosownie do wymagań tego przepisu, w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały znaleźć się winna kwestia spójności przedmiotowych zamierzeń planistycznych z polityką przestrzenną Miasta (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), oczywiście w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej. Jeżeli zatem Rada Miasta [...], z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2a ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tego nie dokonała, to niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy (w niniejszej sprawie z powodu braku studium) nie wywiązała się z ustawowo określonych obowiązków w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw prawnych do tego, aby przyjmować, iż obowiązek badania spójności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie był wymagalny. Wprowadzenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2a do ustawy miało na celu zdyscyplinowanie rad gmin do uchwalania studium, bez którego nie można uchwalać miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zgodzie z ustawowo określoną procedurą planistyczną. Co do zaś zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, a nie jej niezgodności z prawem z powodu upływu rocznego terminu, o którym mowa w przywołanym wyżej przepisie, to zarzut ten traci na znaczeniu ze względu na tożsame skutki jakie wywołuje w tym przypadku zarówno stwierdzenie nieważności jak i niezgodności zaskarżonej uchwały (konieczność powtórnego rozpatrzenia zarzutu strony skarżącej). Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).