I OSK 734/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2006r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 marca 2005 r., sygn. akt 4 II SA/Wr 2860/2001 o odrzuceniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Miliczu z dnia 25 czerwca 1999 r., nr VIII/54/99 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie 2) oddalić wniosek Wojewody Dolnośląskiego o zasądzenie kosztów postępowania Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 marca 2005 r., sygn. akt 4 II SA/Wr 2860/2001 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Miliczu z dnia 25 czerwca 1999 r., nr VIII/54/99 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga została złożona po upływie terminu przewidzianego w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, z późn. zm.), czyli po upływie 30 dni, licząc od dnia upływu 30 dniowego terminu, jaki ma wojewoda do realizacji własnych kompetencji nadzorczych i wobec tego na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) podlegała ona odrzuceniu. Sąd podkreślił, że skoro art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) nie zawiera regulacji szczegółowej w zakresie warunków dopuszczalności skargi i wymagań formalnych z tym związanych, to do zaskarżania uchwał organów gminy do sądu administracyjnego przez organ nadzoru miał zastosowanie termin określony w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Na powyższe postanowienie WSA we Wrocławiu Wojewoda Dolnośląski złożył skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na przyjęciu, że 30 dniowy termin do wniesienia skargi wiąże organ nadzoru i liczy się od dnia upływu 30 dniowego terminu do realizacji własnych kompetencji nadzorczych organu nadzoru; 2) przepisów postępowania, tj. wadliwego zastosowania art. 97 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Mając powyższe na względzie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 93 ust. 1 u.s.g. jest przepisem szczególnym wobec art. 35 ust. 1 ustawy o NSA i jako lex specialis wyłącza jego stosowanie. Przyjęcie, że organ nadzoru jest ograniczony terminem w swojej możliwości zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego kłóciłoby się z brzmieniem art. 94 ust. 1 u.s.g., który przewiduje nieograniczoną żadnym terminem możność stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Po drugie, przyjęta w zaskarżonym postanowieniu ocena prawna jest sprzeczna z postanowieniami art. 97 ustawy – przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle postanowień zawartych w tym przepisie, w sprawie winien mieć zastosowanie art. 53 p.p.s.a., a nie art. 35 ust. 1 ustawy o NSA. Uchybienie to ma wpływ na wynik sprawy, bo na gruncie art. 53 p.p.s.a. panuje powszechnie akceptowany pogląd, że wojewoda nie jest ograniczony żadnym terminem w możliwości zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Organ nadzoru może wnieść skargę na uchwałę lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego po upływie trzydziestu dni od daty doręczenia mu tej uchwały, jeżeli w tym terminie sam nie stwierdził jej nieważności. Może on to uczynić w każdym czasie obowiązywania uchwały (por. wyr. NSA z 28.02.1991 r. (SA/Gd 65/91), ONSA 1991, z. 2, poz. 38), z tym że po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, można orzec jedynie o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Określony poprzednio w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA, a dzisiaj w art. 53 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie ma bowiem zastosowania do zaskarżania uchwał (zarządzeń) organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków przez organy nadzoru. Uregulowania zawarte w art. 93 ust. 1 u.s.g., art. 81 ust. 1 u.s.p. i art. 82c ust. 1 u.s.w. należy bowiem uznać za przepisy szczególne, które regulują przedmiotową kwestię odmiennie (nie określają żadnego terminu, ograniczającego czasowo wojewodę w możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego) od podstawowego trybu zaskarżania aktów i czynności do sądu administracyjnego. Przyjąć zatem należy, że te uchwały i zarządzenia mogą być zaskarżone do sądu w każdym czasie po upływie trzydziestodniowego terminu, jaki organ nadzoru ma na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie. Za takim rozumieniem cyt. przepisów przemawia również reguła interpretacyjna głosząca, że wszelkich ograniczeń stanowionych ustawą uprawnień – a ustanowienie terminu do wniesienia skargi jest niewątpliwie ograniczeniem – nie można domniemywać. Ponadto odmienna wykładnia niweczyłaby cel nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad samorządem terytorialnym. Wydaje się zresztą, że ta wykładnia została zaakceptowana w literaturze przedmiotu – por. np. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Aktualne spory o skargę na uchwałę rady gminy, ST 2004, nr 7-8, s. 28-29 czy też T. Woś [w:] Pps. Komentarz I, s. 245, jak również w orzecznictwie NSA – por. np. post. z 20 czerwca 2005 r., I OSK 101/05, niepubl. Z powyższych względów działając na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek Wojewody Dolnośląskiego o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ wobec jednoznacznego brzmienia art. 203 pkt 1 p.p.s.a. nie można przyjąć, że na podstawie tego przepisu stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się od organu zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, również w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej zostało uchylone postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi lub o umorzeniu postępowania. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w orzecznictwie NSA, gdzie wyraźnie podkreślono, że przepisy art. 203 i 204 wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę – wyr. NSA z 25 lipca 2005 r., II OSK 552/05, niepubl.