I OSK 947/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz, Sędziowie NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Zbigniew Rausz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. L. i M. A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 1879/05 w sprawie ze skargi E. B. L. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa udziału 1/2 w prawie własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1879/05 oddalił skargę E. B. L. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa udziału w ½ w prawie własności nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku został przedstawiony następujący stan faktyczny i ocena prawna. Minister Finansów decyzją z dnia [...] nr [...]na podstawie art. 1, art. 2 i art. 5 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65) w związku z Układem zawartym między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej - stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału ½ części w prawie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (KW Nr 5794) stanowiącej działkę nr 52 o pow. 900 m.kw należącej do M. W.. Spadkobierczynie, po zmarłej M. W., M. A. M. i E. B. L. wystąpiły w dniu 9 marca 2001 r. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zakończonego wyżej wskazaną decyzją i wniosły o uchylenie tej decyzji. W kolejnym piśmie, po wznowieniu przedmiotowego postępowania, strona ponowiła wniosek o uchylenie ww. decyzji zarzucając naruszenie przepisów ustawy na podstawie której została wydana oraz zwróciła się o umorzenie postępowania w tej sprawie jako, że przejście wskazanej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest niedopuszczalne z uwagi na art. 2 ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim. Minister Finansów decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. stwierdził, że decyzja z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa, gdyż wyczerpana została przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jednak odmówił jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca treści decyzji dotychczasowej. Następnie Minister Finansów, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...], która została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt IV SA 2496/01) i w konsekwencji Minister Finansów ponownie przeprowadził postępowanie w tym zakresie i wydał w dniu [...] decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. Organ w odpowiedzi na zarzuty z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że przepisy ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. nie znajdują zastosowania w sprawie, bowiem doszłoby do sytuacji, że tej samej osobie, legitymującej się obywatelstwem amerykańskim (państwa - strony układu) przysługuje prawo do odszkodowania w określonej kwocie na mocy ww. Układu i jednocześnie przysługują jej wszelkie prawa wynikające z faktu bycia obywatelem drugiego państwa – strony układu (obywatelstwo polskie). Umorzenie postępowania o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności do przedmiotowej nieruchomości doprowadziłoby do bezpodstawnego wzbogacenia się po stronie wnioskodawczyni. Zdaniem organu, wspomniany Układ jest umową międzynarodową w rozumieniu ustawy z 9 kwietnia 1968r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowanie roszczeń finansowych. Ustawa ta miała na celu uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości faktycznie przejętych przez Państwo, których właściciele, na mocy umów międzynarodowych, otrzymali stosowne odszkodowania, bowiem umowy te nie stanowiły podstawy prawnej do udokumentowania w księgach wieczystych przejścia na rzecz Skarbu Państwa praw obywateli państw obcych. Sporna nieruchomość została faktycznie przejęta przez państwo polskie, co potwierdza karta dodatkowa i oświadczenie M. W., że występując o odszkodowanie i przyjmując je uznała ona, że nieruchomość najpóźniej w dniu wejścia w życie Układu faktycznie została przejęta przez Państwo. Odszkodowanie zostało przyznane M. W. za przeniesienie prawa własności na rzecz Państwa, nie zaś za ograniczenie możliwości używania i korzystania z tej nieruchomości, co uzasadnia fakt, że Komisja Amerykańska w postępowaniu o odszkodowanie brała pod uwagę wartość gruntu i położonego na nim budynku. Przyznając wnioskodawczyni odszkodowanie, Amerykańska Komisja ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych przekazała stronie polskiej oświadczenie M. W. o zrzeczeniu się praw do tej części nieruchomości. Powyższą decyzję Ministra Finansów z dnia [...] E. B. L. i M. Maria L. zaskarżyły do Sądu wskazując na naruszenie przepisów art. 146 § 2 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony i błędne ustalenie, że w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej oraz naruszenie przepisów art. 6, 7, 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem prawa, zasad praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i art. 107 § 3 K.p.a. Nadto skarżące podniosły błędne zastosowanie przez organ przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968r. tj. wbrew normie wyrażonej w art. 1 nakazującej stosowanie trybu przewidzianego w ustawie wyłącznie do obywateli obcych i art. 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962r. zakazującej traktowania przez organy administracji obywateli polskich jak cudzoziemców. Zdaniem skarżących nie zaistniały przesłanki przejścia udziału w nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa określone w art. II Układu. Skarżące zarzuciły ponadto, że zaskarżona decyzja narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz przepisy art. 32 ust. 2 , art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu I do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 14 tej Konwencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem organ administracji prawidłowo ustalił, że w sprawie zachodziła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa do wznowienia postępowania z uwagi na fakt, że po śmierci M. W. stronami postępowania zakończonego decyzją z [...] powinny być M. A. M. i E. B. L., które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zaistniała przesłanka określona w art. 146 § 2 Kpa uzasadniająca odmowę uchylenia tej decyzji. Minister Finansów orzekając o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] odniósł się wprost do wniosku strony z dnia 23 kwietnia 2001r. o uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału ½ części w prawie własności nieruchomości, stąd tez zarzut strony nierozpoznania ww. wniosku jest nieuzasadniony. Nietrafny jest również zarzut strony, jak uzasadnił Sąd, że w stosunku do M. W. posiadającej od chwili urodzenia obywatelstwo amerykańskie oraz obywatelstwo polskie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z 9 kwietnia 1968r. ze względu na art. 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962r., bowiem Układ zawarty pomiędzy Polską a Stanami Zjednoczonymi nie zawierał żadnych wyjątków, które mogłyby wyłączyć spod jego działania obywateli USA legitymujących się także obywatelstwem polskim. W tym miejscu Sąd powołał się na orzeczenie NSA z 24 stycznia 2006r. sygn. akt I OSK 348/05, w którym Sąd ten opowiedział się za uznaniem, że pojęcie "obywatel obcy" z art. 1 ustawy z 9 kwietnia 1968r. dotyczy osób które oprócz obywatelstwa państwa obcego posiadały również obywatelstwo polskie. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że Układ ze Stanami Zjednoczonymi podpisany w dniu 16 lipca 1960 r. został zawarty w celu uregulowania roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Polski wynikających między innymi z tytułu nacjonalizacji i innego przejęcia przez Polskę mienia i w celu jego realizacji Rząd PRL przekazał drugiej stronie układu określoną kwotę na zaspokojenie tych roszczeń. Z postanowień układu wynika, że Rząd Stanów Zjednoczonych badał zgłoszone roszczenia formalnie i merytorycznie i rozstrzygał o posiadaniu przez wnioskodawców obywatelstwa amerykańskiego, co w przypadku M. W. zostało ustalone i jest bezsporne. Sąd podzielił stanowisko organu, że odszkodowanie za faktycznie przejętą przez państwo polskie nieruchomość zostało przyznane nie za ograniczenie możliwości używania i korzystania z tej nieruchomości, lecz "w zamian za przeniesienie prawa własności na rzecz państwa w związku z otrzymaniem odszkodowania." Sąd wskazał na decyzję z dnia 5 stycznia 1996r., którą Komisja Stanów Zjednoczonych przyznała M. W. odszkodowanie, a następnie kwota zadośćuczynienia została podwyższona decyzją ostateczną z dnia 30 marca 1966r. i podkreślił, że Komisja podejmowała ww. decyzje na podstawie samodzielnego dochodzenia w oparciu o polską dokumentację, zatem podważanie dokonanych ustaleń przez Ministra Finansów nie było możliwe. Sąd uznał, że oświadczenie M. W. w przedmiocie zrzeczenia się praw do nieruchomości oznacza zgodę na rezygnację z dochodzenia zwrotu nieruchomości i potwierdza, że występując o odszkodowanie oraz przyjmując je uznała, że udział 1/2 w prawie własności przedmiotowej nieruchomości najpóźniej w dniu wejścia w życie układu faktycznie został przejęty przez państwo. W ocenie Sądu twierdzenie skarżących, że omówione wyżej oświadczenie nie obejmuje udziału w prawie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i dotyczy ograniczenia w korzystaniu z tej nieruchomości nie znajduje pokrycia w materiale dowodowym sprawy. Treść oświadczenia obejmuje przeniesienie prawa własności na rzecz państwa polskiego w związku z przyznaniem odszkodowania. W dalszej części rozważań Sąd stwierdził, że nietrafny jest zarzut naruszenia, w toku postępowania administracyjnego, art. 1 Protokołu I do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 14 tej Konwencji, ponieważ sprawa nie dotyczy pozbawienia własności z powodu posiadania podwójnego obywatelstwa, lecz przejścia uprawnień właścicielskich na skutek zamierzonego działania strony znajdującego wyraz w przedmiotowym wniosku. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przepisów art. 32 oraz art. 64 Konstytucji RP, bowiem Minister Finansów zasadnie przyjął, że nie należy akceptować sytuacji, gdzie osoba (jej następcy prawni), która pobrała odszkodowanie za przejęcie mienia, z uwagi na podwójne obywatelstwo pozostaje nadal właścicielem tegoż mienia . Zdaniem Sądu organ naczelny, wbrew wywodom strony, nie naruszył przepisów postępowania w sprawie tj. art. 6, 7, 8 K.p.a., ponieważ decyzje wydane w tym postępowaniu zostały oparte o oficjalną dokumentację zgromadzoną w trakcie realizacji przedmiotowego Układu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E. B. L. i M. A. M.. Zaskarżając wyrok w całości, na zasadzie art. 174 P.p.s.a. zarzuciły mu istotne naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia polegające na : - błędnym zastosowaniu w stosunku do obywateli polskich ustawy z 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych wbrew normie wyrażonej w jej art. 1, nakazującej stosowanie trybu przewidzianego w ustawie wyłącznie do obywateli obcych i art. 2 ustawy o obywatelstwie, zakazującej traktowania przez organy administracji polskiej obywateli polskich jak cudzoziemców; - błędnym zastosowaniu art. 1 ust. 1 Ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa poprzez przyjęcie, iż stanowi on samoistną podstawę materialnoprawną do wydania decyzji administracyjnych; - wadliwym przyjęciu, jakoby Układ między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z 16 lipca 1960 roku miał charakter umowy międzynarodowej; - wydaniu wyroku na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 roku w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki przejścia udziału w nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, określone w Art. II wspomnianego Układu a także podniosły zarzut naruszenia prawa materialnego mający wpływ na wynik sprawy, polegający na: - naruszeniu Konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust.1 Konstytucji RP i dyskryminację polegającą na pozbawieniu własności bez słusznego odszkodowania, z powodu posiadania podwójnego obywatelstwa - tj. naruszenia art. 32 ust.2, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu I do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 14 tej Konwencji; - naruszeniu art. 179 § 2 kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że doszło do skutecznego zrzeczenia się udziału w prawie własności nieruchomości pomimo niedochowania formy aktu notarialnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i przytoczył argumenty wcześniej przedstawione w jego decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. Właściwe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej jest podstawowym warunkiem skargi kasacyjnej z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej dot. naruszenia przepisów postępowania polegającego na błędnym zastosowaniu do obywateli polskich ustawy z 9 kwietnia 1968r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o umowy międzynarodowe o uregulowaniu roszczeń finansowych oraz błędnym zastosowaniu art. 1 ust. 1 w/w ustawy przez przyjęcie, iż stanowi on samoistną podstawę materialnoprawną do wydawania decyzji administracyjnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku siedmiu Sędziów NSA z 17 maja 1999r. sygn.akt 1999/4/110 oraz argumentację przedstawioną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2002r. sygn.akt IV SA 2982/01, z 13 marca 2003r. sygn. akt IV SA 2378-2381/01 a także w wyroku z 5 maja 2004r. sygn.. akt OSK 154/04. W ocenie Sądu wykładnia językowa zastosowana do ustawy z 9 kwietnia 1968r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa... prowadziłaby do wniosku, że tej samej osobie przysługuje prawo do odszkodowania na mocy umowy międzynarodowej indemnizacyjnej gdyż posiada obywatelstwo państwa strony układu, a jednocześnie służą jej prawa wynikające z faktu bycia obywatelem państwa również strony układu. Zasada wyłączności obywatelstwa wyklucza uznanie na gruncie prawa polskiego obywatela polskiego za obywatela innego państwa. W praktyce zasada ta sprowadza się do tego, że Rzeczypospolita nie uznaje obcych obywatelstw własnych obywateli gdy wchodzą w stosunki z polskimi organami państwowymi lub dokonują czynności na podstawie prawa polskiego. Ta zasada nie zakazuje obywatelowi polskiemu posiadania innego obywatelstwa ale zapobiega jedynie negatywnym skutkom jakie niesie ono za sobą dla naszego kraju i dla zainteresowanej osoby. W tym przypadku nie można mówić o negatywnych skutkach dla M. W. – poprzedniczki prawnej skarżących. Jak wynika z akt sprawy M. W. wystąpiła o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i otrzymała je a nadto uznała, że przedmiotowa nieruchomość najpóźniej w dniu wejścia w życie układu faktycznie została przejęta przez państwo. Przyznając odszkodowanie Amerykańska Komisja ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych w swoim postępowaniu wyjaśniającym brała pod uwagę wartość gruntu i położonego na nim budynku. Sąd nie podziela poglądu skarżących, że ustawa z 9 kwietnia 1968r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa .... ma wyłącznie techniczny charakter. Takiego podziału ustaw nie przewiduje nasz system źródeł praw przedstawiony w Konstytucji RP. Wspomniana ustawa przewidywała w art. 2 wydanie przez Ministra Finansów decyzji administracyjnej stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy międzynarodowej o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych i decyzja ta stanowiła podstawę wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 1999r. stwierdził , że układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, sporządzony w Waszyngtonie dnia 16 lipca 1960r. (niepublik.), jest umową międzynarodową w rozumieniu art.1, 2 i 5 ust.2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych i jak już wcześniej zaznaczono Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd. Wykładnia przepisów dokonana przez NSA w tym wyroku jest też zbieżna z wykładnią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w uzasadnieniu postanowienia z 24 października 2000r., w którym podkreślono ponadto, że przyznanie odszkodowania z tytułu przejęcia własności uzależnione było od złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się tego prawa. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji trafnie ustalił, że w sprawie zaszły okoliczności, które powodują obowiązek wydania przez Ministra Finansów decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału 1/2 cz. w prawie własności nieruchomości położonej [...] przy ul. [...]. Sąd nie podziela też zarzutu skarżących, że został naruszony art. 32 ust.1 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości wobec prawa oraz zarzutu dyskryminacji polegającej na pozbawieniu własności bez słusznego odszkodowania, z powodu posiadania podwójnego obywatelstwa tj. naruszenia art. 32 ust.2 i 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu I do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 14 tej Konwencji. W sprawie nie mamy do czynienia z pozbawieniem własności z powodu posiadania podwójnego obywatelstwa, lecz z przejściem tytułu własności na skutek działania strony, która złożyła wniosek o odszkodowanie, zrzekła się własności i uznała decyzję o przyznaniu odszkodowania. W kontekście zasady równości wobec prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której dana osoba pobierze odszkodowanie i następnie ta sama osoba lub jej następca prawny, ze wzglądu na fakt posiadania podwójnego obywatelstwa pozostaje nadal właścicielem mienia. Przepisy ustawy z 9 kwietnia 1968r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów ... stanowią lex specjalis w stosunku do przepisów art. 179 § 2 kodeksu cywilnego i są podstawą do wydawania decyzji przez Ministra Finansów stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy. Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za chybione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.