I OSK 811/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Anna Lech Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2115/05 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2115/05, oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] Nr [...] – wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych – którą zezwolono J. K. na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] róg ul. [...] w Warszawie pod pawilon usług kaletniczych o powierzchni 45,35 m2 na okres od dnia 1 sierpnia 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. zgodnie ze złożonym przez skarżącego wnioskiem. Jednocześnie zobowiązano skarżącego do dokonania opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 562,34 zł według wskazanego wyliczenia. Organ II instancji wskazał, iż sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem strony, obowiązującymi przepisami a opłata została prawidłowo wyliczona. Odnosząc się do zarzutów strony, organ wskazał że obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynika wprost z art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6 i ust. 11 ustawy o drogach publicznych. Kolegium wyjaśniło, że decyzja zaskarżona uwzględnia wniosek strony i jest kolejną decyzją w sprawie zajęcia pasa drogowego pod pawilon handlowy przy ul. [...], wydaną na kolejny okres miesięczny. W ocenie Kolegium decyzja odpowiada prawu, a w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że zajęcie pasa drogowego może dokonać się w drodze umowy cywilnoprawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. domagał się uchylenia decyzji zarówno organu I, jak i II instancji względnie stwierdzenia nieważności tych decyzji, zarzucając: - rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 38, 39 i 40 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że ustawa ta ma zastosowanie również do obiektów budowlanych, które znalazły się w pasie drogowym wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a zostały wzniesione przed wejściem w życie wskazanej ustawy, zgodnie z pozwoleniem na budowę jako obiekty nieusytuowane w pasie drogowym, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez dokonanie arbitralnej i nieznajdującej uzasadnienia w literalnym tekście ustawy o drogach publicznych, interpretacji ustawy o drogach publicznych, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wadliwej. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarżący pragnął uniknąć sytuacji, w której organ uzna, że pawilon pozostaje w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi i nałoży karę za tak stwierdzony stan faktyczny. Pozostawał również w przekonaniu, że w jego konkretnej sytuacji ma zastosowanie przepis art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ), zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, a jeśli tak to nie wymagane jest w takiej sytuacji uzyskanie zezwolenia, a tym bardziej nieprzewidziana jest możliwość nałożenia opłaty za zajmowanie pasa drogowego. Skarżący oczekiwał zatem potwierdzenia swego stanowiska stosowną decyzją organu. Powołany wyżej przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych formułuje klauzulę generalną możliwości pozostania w pasie drogowym w dotychczasowym stanie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń nie związanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu pod warunkiem niepowodowania przez te obiekty lub urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi. Tego rodzaju formuła – wskazał Sąd I instancji – ma charakter ogólnego, warunkowego przyzwolenia, wymagającego zindywidualizowania, a jeśli tak, to podmiot zajmujący pas drogowy obowiązany jest wystąpić do właściwego organu o wyrażenie zezwolenia na to zajmowanie w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tylko bowiem w drodze zezwolenia na zajęcie pasa drogowego lub odmowy jego wydania może nastąpić - zdaniem Sądu - ocena, czy w konkretnym, indywidualnym przypadku następuje stan, o którym mowa w art. 38 ust. 1 cyt. ustawy, a więc czy istniejący obiekt budowlany lub urządzenie nie powoduje zagrożenia lub utrudnienia ruchu drogowego, czy zadań zarządzania drogą. Organ nie ocenia zatem możliwości zlokalizowania obiektu/urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, lecz ocenia możliwość pozostawania tych urządzeń w pasie drogowym i w następstwie pozytywnej oceny co do możliwości pozostawania obiektu/ urządzenia w pasie drogowym wydaje zezwolenie. Inne rozumowanie czyniłoby przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych martwym, ponieważ stworzony zostałby w ten sposób brak możliwości oceny, czy dany budynek lub urządzenie kwalifikuje się, według wymogów tego przepisu, do pozostawania w pasie drogowym/zajmowania pasa drogowego, czy też nie. Jak stanowi natomiast art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Brak jest podstaw do zwolnienia od opłat obiekty budowlane lub urządzenia, które jak organ uznał, mogą w dalszym ciągu pozostawać w pasie drogowym, co skutkować winno, jak już wyżej powiedziano, decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego i nałożeniem opłaty wyliczonej na podstawie art. 40 ust. 11 cyt. ustawy. Dodatkowo, należy mieć na uwadze – zaznaczył Sąd – przepis art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - P.p.s.a. zgodnie z którym Sąd nie może" wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności postępowania. W rozpatrywanej sprawie, skarżona jest decyzja rozstrzygająca sprawę zgodnie z wnioskiem strony, ponieważ zezwala skarżącemu na zajęcie pasa drogowego i ustala opłatę za okres wskazany w decyzji, a odpowiadający okresowi podanemu we wniosku. Skarżący nie kwestionuje wysokości opłaty, lecz samą zasadę wydawania zezwolenia w podanym przez niego stanie faktycznym i prawnym. Nie może to jednak zmienić faktu, iż decyzja zaskarżona rozstrzyga zgodnie z wnioskiem skarżącego o jego prawach, a Sąd w przypadku ewentualnego uchylenia tejże decyzji orzekałby de facto na jego niekorzyść. Jedynie stwierdzenie przez Sąd wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa stanowiłoby podstawę do wyeliminowania jej oraz decyzji utrzymanej w mocy z obrotu prawnego, jednak takiego naruszenia Sąd się nie dopatrzył. J. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 38 pkt 1 w związku z art. 40 pkt 1 i 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że dalsze pozostawanie obiektów, które znalazły się w pasie drogowym wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a zostały wzniesione zgodnie z pozwoleniem na budowę poza pasem drogowym możliwe jest tylko na podstawie decyzji o zajęciu pasa drogowego, a w konsekwencji obowiązku uiszczeniu opłat, jak za zajęcie pasa drogowego; - naruszenie 145 §1 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 § 1 i 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z pominięciem okoliczności, iż decyzja o zajęciu pasa drogowego została wydana bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż art. 38 pkt 1 ustawy o drogach publicznych ma charakter przepisu przejściowego. Generalnie zasadą wynikającą z ustawy o drogach publicznych jest zakaz lokalizacji w pasie drogowym wszelkich obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Usytuowanie takich obiektów w pasie drogowym może mieć z natury swej rzeczy charakter wyjątkowy i uzależnione jest od uzyskania pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ustawodawca zatem, w sposób wyraźny odróżnia te obiekty, które istnieją w pasie drogowym od tych, które zostaną tam usadowione po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W odniesieniu do obiektów istniejących w pasie drogowym, ustawodawca wprowadza wymóg uzyskania zgody zarządcy drogi w przypadku, gdy dochodzi do przebudowy lub remontu takich obiektów budowlanych . Nie ma zaś przepisów, które zobowiązywałyby uprawnionego do używania takich obiektów do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tylko w sytuacji przebudowy lub remontu uprawniony do używania takiego obiektu jest zobowiązany wystąpić z wnioskiem o uzyskanie takiej zgody. Zamiarem ustawodawcy było, by istniejące status quo nie uległo zmianie np. na skutek dokonanego remontu. Nie jest zatem uzasadniony pogląd Sądu, iż dalsze pozostawanie obiektu w pasie drogowym jest uzależnione od uzyskania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż ustawa nie nakłada takiego obowiązku. Zdaniem skarżącego, istniejące uregulowanie raczej sugeruje, że w przypadku, gdyby posadowiony w pasie drogowym obiekt budowlany, powodował zagrożenia lub utrudnienia w ruchu drogowym, to wówczas powinna zostać nakazana rozbiórka takiego obiektu, stosownie do istniejących w tym zakresie przepisów prawa. Ale to organ administracji powinien w tym zakresie podjąć ewentualne stosowne działania. Jednocześnie zwrócono uwagę na sformułowanie art. 40 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, który określa sytuacje, w których wydawane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Podpunkt 3 wyraźnie mówi, że zezwolenie dotyczy "umieszczania w pasie drogowym" obiektów budowlanych. Ze względu na użytą formę czasownikową nie można uznać, że hipotezą tego przepisu objęte są również te obiekty, który są już "umieszczone" w pasie drogowym, a więc tam istniejące. Taka interpretacja byłaby sprzeczna z literalnym brzmieniem ustawy, które wyraźnie wskazuje na to, iż ustawa mówi o sytuacjach przyszłych. Ponadto skarżący wskazał, iż zarządca drogi wydając decyzję o zajęciu pasa drogowego w niniejszym stanie faktycznym działał bez podstawy prawnej. W sytuacji faktycznej niniejszej sprawy zarządca nie był bowiem uprawniony do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i naliczenia opłat, jak za zajęcie pasa drogowego, gdyż taka decyzja nie może się odnosić do obiektów już istniejących w pasie drogowym. Ustawa o drogach publicznych nie wymaga bowiem wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy dany obiekty w tym pasie drogowym znalazł się na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie określone w § 2 art. 143 w tej sprawie nie występują. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada wymogom określonym w art. 174 i 176 P.p.s.a., jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Rozpoznając zarzut naruszenia prawa materialnego z art. 38 pkt 1 w związku z art. 40 pkt 1 i 3 ustawy o drogach publicznych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty są uzasadnione. Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle przywołanej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz.1086) uprawnienie właściciela do utrzymania obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z wymogami obowiązującego wówczas prawa (pozwolenie budowlane), który na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego znalazł się w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i uiszczenia opłaty. Skarżący trafnie zauważył, iż zasadą wynikającą z ustawy o drogach publicznych jest zakaz lokalizacji w pasie drogowym wszelkich obiektów budowlanych niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu. Usytuowanie takich obiektów w pasie drogowym może mieć charakter wyjątkowy i jest uzależnione od uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Uszło jednak uwadze Sądu pierwszej instancji, iż ustawodawca różnicuje obiekty, które istnieją już w pasie drogowym od tych, które zostaną tam zlokalizowane po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, lecz nie powodujące zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócające wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że uprawnienia do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej – zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu. Regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie. W przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do art. 39 ust. 3 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei z art. 39 ust. 3a cyt. ustawy wynika, że decyzja co do lokalizacji obiektu budowlanego w pasie drogowym była wydana przed rozpoczęciem robót budowlanych. W świetle tego przepisu lokalizacja, a więc użytkowanie obiektów budowlanych w przyszłości w pasie drogowym wymagają uzyskania zezwolenia na jego zajęcie. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przepis ten nie dotyczy zatem obiektów budowlanych znajdujących się już w pasie drogowym, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zauważyć należy, iż z kolei przepis art. 40 ust. 1 cyt. ustawy posługuje się pojęciem "zajęcie", a to oznacza, że także w tym przypadku mamy do czynienia ze zdarzeniem przyszłym. Również przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy określa sytuacje uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami. Sformułowanie "umieszczanie" dotyczy niewątpliwie sytuacji przyszłych. Kierując się rozumieniem przepisu art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, innym od przedstawionego wyżej, Sąd pierwszej instancji naruszył te przepisy i oddalił skargę, chociaż takie samo błędne rozumienie tego przepisu było podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego i na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 cyt. ustawy, który przyjmował, iż wydana w tej sprawie decyzja nie miała podstawy prawnej. Regulację prawną dotyczącą obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym określa art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jednakże powołanie w zaskarżonej decyzji nieprawidłowej podstawy prawnej nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji, jednocześnie rozstrzygając o kosztach postępowania sądowego za obie instancje na mocy art. 200 i art. 203 pkt 1 ww. ustawy.