I OW 262/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Barbara Adamiak/spr./, Zbigniew Rausz, Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Chełmie a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku G. L. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] grudnia 1986r. znak [...] o przejęciu na własność państwa za świadczenia emerytalne gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 5,96 Ha, położonego w obrębach M. i W. postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] grudnia 1986r. znak [...] o przejęciu na własność państwa za świadczenia emerytalne gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 5,96 Ha, położonego w obrębach M. i W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z [...] grudnia 1986 r. znak [...] o przejęcie na własność państwa za świadczenie emerytalne gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 5,96 ha, położonego w obrębach M. i W. W uzasadnieniu wniosku wskazało, że postanowieniem z [...] maja 2005 r. znak [...] Minister Rolnictwa przekazał do załatwienia Kolegium wniosek G. L. dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z [...] grudnia 1986 r. nr [...]. W myśl przepisu art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, przepis zaś art. 17 k.p.a. określa te organy. Wątpliwości pojawiają się wówczas, gdy nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej organów załatwiających tego typu sprawy, albo sprawy nie są już załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Właściwym do wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności dotyczy postępowanie był właściwy naczelnik gminy jako organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Wynikało to z ustawy obowiązującej od 1 stycznia 1983 r., tj. ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.). W myśl art. 59 ust. 3 tej ustawy przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te jednak przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 291 ze zm.), zaś ich kompetencje przejęły organy gmin i administracji rządowej. Z dniem 27 maja 1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy gminę, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), która przepisem art. 5 pkt 19 sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przekazała do właściwości rządowej administracji. Z kolei art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998r. o zmianie nie których ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126). Sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc z dniem 1 stycznia 1991 r. na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 58, poz. 280) stanowiła, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Przepis art. 58 ust. 4 zawiera upoważnienie do wydania rozporządzenia określającego szczegółowo zasady i tryb postępowania w sprawach o przejmowanie nieruchomości na własność Skarbu Państwa, w oparciu o które zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 listopada 1992 r. w sprawie stwierdzenia niemożliwości sprzedaży nieruchomości przez osoby uprawnione do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego rolników oraz przyjmowania tych nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Z przepisów § 2 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 oraz § 7 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że czynności związane z przejęciem na wniosek właściciela nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Skoro więc od dnia 27 maja 1990 r. sprawy wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. w drodze decyzji wydawanej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencję Nieruchomości Rolnych) to organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą należy poszukiwać w ustaleniu obecnie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych (Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ustosunkowaniu się do wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego Chełmie wywodził, że odnośnie kompetencji organów orzekających w sprawach przejmowania gospodarstw rolnych na własność Skarbu Państwa, należy wskazać, że początkowo orzekały terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, następnie po wejściu w życie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) na podstawie art. 5 pkt 19b kompetencje te przeszły na organy administracji rządowej – kierownika urzędu rejonowego. Powyższy artykuł został skreślony przez art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.). Zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) do właściwości starosty przechodzą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowej rządowej administracji ogólnej i kompetencje kierowników tych urzędów. Oznacza to, że obecnie organem właściwym do rozpatrzenia wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wywodził też, że stanowisko co do właściwości Agencji Nieruchomości Rolnych nie ma umocowania w przepisach prawa. Agencja Nieruchomości Rolnych jest państwową osobą prawną, a nie organem administracji rządowej czy samorządowej. W tej sytuacji nadane Agencji Nieruchomości Rolnych uprawnienia mogą być stosowane wyłącznie ściśle w ramach określonych ustawowo, tj. tylko w przypadkach określonych w art. 58 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ma więc wyłącznie uprawnienie do wydawania jednego rodzaju decyzji – decyzji o odpłatnym przejęciu gospodarstw rolnych. Art. 58 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie może być interpretowany rozszerzająco. Agencja Nieruchomości Rolnych nie może zastępować organów administracji rządowej ani samorządowej w żadnej innej sprawie, w tym stosowaniu trybów nadzwyczajnych. Ponadto podkreślił, że ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin została uchylona z dniem 1 stycznia 1991 r. przez ustawę z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25). Mocą tej ustawy weszły w życie nowe rozwiązania w sprawie przekazywania gospodarstw rolnych w zamian za rentę. Między innymi zlikwidowano instytucję nieodpłatnego przekazywania gospodarstw rolnych na własność Państwa i wprowadzono nowe uregulowania, tj. możliwość ich wykupu. Nowość tego rozwiązania polega nie tylko na odmiennych warunkach przejęcia gruntu przez Państwo poprzez jego wykup, ale przede wszystkim na przyznaniu kompetencji w tym zakresie zamiast rejonowym organom rządowej administracji ogólnej – Agencji Nieruchomości Rolnych. Ten obowiązek Agencji wynika z art. 58 ust. 2 ww. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Przepis ten jednak jest przepisem szczególnym, stanowiącym odstępstwo od zasad procedury administracyjnej normujących postępowanie w indywidualnych sprawach z zakresu działania organów administracji rządowej (lub samorządowej). Tym samym stwierdzić należy, iż przyznane Agencji uprawnienie, polegające na nabywaniu we własnym imieniu od osób trzecich nieruchomości rolnych dla Skarbu Państwa, nie może być wykorzystywane przy ustalaniu właściwości organów orzekających w trybie nadzwyczajnym o przejmowaniu gospodarstwa w latach 70-tych i 80-tych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 19 kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek przestrzegania właściwości obejmuje również właściwość instancyjną – właściwość do weryfikacji decyzji w toku instancji oraz weryfikacji w trybach nadzwyczajnych. Według art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego "Właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ". Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 17 kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi wyczerpującej regulacji ustalenia właściwości instancyjnej a musi być stosowany w związku z art. 20 kodeksu postępowania administracyjnego, który odsyła do regulacji materialnoprawnej. Przepisy materialnego prawa w określonym zakresie muszą być stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego gdy ustala się właściwość instancyjną w sprawach, w których orzekały zniesione organy w strukturze ustrojowej administracji publicznej. Według art. 59 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z 4 grudnia 1986 r. nr 9260-73/86 "Przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następuje w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego". Tak też ustanawiał właściwość organów po nowelizacji art. 59 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst jedn. Dz.U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.): "Przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następuje w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego". W wyniku reformy ustrojowej ustawą z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198) w art. 5 pkt 19 ustalono, że do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przechodzi na podstawie ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.) wydawanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo na wniosek rolnika. Ustawą z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24) została uchylona ustawa z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników według pierwszych rozwiązań "Przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji organu właściwego do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi", a następnie po zmianie ustawą z 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 58, poz. 280): "Przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa". Rozwiązanie to zostało utrzymane w powołanej ustawie z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) po nowelizacjach. Art. 58 ust. 2 został utrzymany bez zmian: "Przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa". Ustawa z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592) w art. 18 ust. 1 zmieniono ustawy w ten sposób, że ilekroć jest mowa o Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, należy przez to rozumieć Agencję Nieruchomości Rolnych. Według aktualnego brzmienia art. 58 ust. 2 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników "Przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Nieruchomości Rolnych". Uregulowanie w powołanej ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników właściwości do wydawania decyzji o przejęciu i ustaleniu odpłatności przez przyznanie właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych) wyłączyło stosowanie rozwiązań przyjętych w ustawie z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 108, poz. 668 ze zm.), w tym art. 94 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872), który stanowi "Do właściwości starosty przechodzą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów". Od zmiany ustawą z 20 czerwca 1992 r. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, sprawy przejęcia nieruchomości i ustalenie odpłatności zostały wyłączone z kompetencji kierowników urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej, a zatem brak podstaw do wywodzenia właściwości starostów. Ustalenie organu właściwego należy poszukiwać w zasadach ustalenia właściwości organu wyższego stopnia wobec Agencji Nieruchomości Rolnych. Według art. 17 kodeksu postępowania administracyjnego, organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów innych niż określone w art. 17 pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. W myśl art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. pod pojęciem innych organów administracji publicznej rozumie się inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwienia spraw administracyjnych w formie decyzji. Agencja Nieruchomości Rolnych na podstawie przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników została powołana do wydawania decyzji o przejęciu i ustaleniu odpłatności. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.): "Nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, a w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 1, 2 i 7 oraz w zakresie zadań określonych w przepisach o kształtowaniu ustroju rolnego nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi". Przyznanie właściwości do orzekania w sprawach Agencji Nieruchomości Rolnych, która jest państwową osobą prawną nie ma znaczenia prawnego dla określenia jej kompetencji w postępowaniu administracyjnym. Przepisy prawa procesowego (art. 5 § 2 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego) przyznają innym podmiotom takie same kompetencje jakie przyznane są organom administracji publicznej należącym do systemu ustrojowego administracji rządowej bądź systemu ustrojowego samorządu terytorialnego, w tym stosowania określonych środków weryfikacji decyzji, do których stosowania właściwe są organy administracji publicznej orzekające w sprawie (wznowienie postępowania administracyjnego, uchylenie /zmiana/ decyzji na podstawie art. 154, art. 155, art. 162, art. 163 kodeksu postępowania administracyjnego). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko co do kompetencji ministra właściwego do spraw rozwoju wsi w tego rodzaju sprawie zostało przyjęte w postanowieniu z 14 grudnia 2004 r. OW 98/04 oraz postanowieniach z 29 listopada 2005 r. I OW 226/05 i I OW 236/05. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.