II SA/Bk 695/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, asesor WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi F. P. B. sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...], powołując art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 180, poz. 717), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Białegostoku z dnia 25 marca 2005 r. dotyczące zawieszenia na okres 12-tu miesięcy (nie dłużej niż do 3 września 2005 r.) postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wielofunkcyjnego centrum handlowo-rozrywkowego "F. P.", w tym galerii handlowej, artystycznej, sklepu ogólno - spożywczego, pomieszczeń klubowych, gastronomii wraz z multikinem /z 8-ma salami o pow. 3.200 m2/o łącznej powierzchni 18.000 m2, przewidzianej do realizacji na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...] położonych w obrębie ulic: S., J. i F. w B. Organy samorządowe obydwu instancji zajęły zgodne stanowisko, motywując je następująco: Postępowanie, wszczęte na wniosek z dnia [...] września 2004 r. Spółki z o.o. "F. P. B." z siedzibą w W. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji, postanowieniem Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2004 roku nr [...] zostało zawieszone na okres 12 miesięcy tj. do dnia [...] września 2005 roku. Inwestor na powyższe postanowienie złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżone postanowieniem w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego stanowiska Kolegium wskazało, iż zawieszając postępowanie organ musi wskazać przesłanki uzasadniające wstrzymanie toku postępowania. W ocenie Kolegium sytuacja w przedmiotowej sprawie uległa zmianie po podjęciu przez Radę Miasta uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla S. i B. w B. Wyjaśnienia zatem wymagało to, czy działki objęte wnioskiem inwestora znalazły się w obszarze objętym wnioskiem inwestora. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji ustalił, iż wskazany terenu inwestycji objęty został uchwałami Rady Miejskiej B. o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym Prezydent Miasta B. ponownie uznał, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie należało zawiesić z uwagi na objęcie terenu planowanej inwestycji uchwałami Rady Miejskiej B. Uchwała bowiem nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. dotyczy przystąpienia do sporządzenia planu części osiedli S., B. i W. w B. w rejonie ulic: P., N., P. i P.. Uchwała Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. dotyczy przystąpienia do sporządzenia planu części osiedli S. i B. w B. w rejonie ulic: J., S., W., P., P. i F. Zgodnie z załącznikami graficznymi przedstawiającymi granice obszaru, objętego projektem planów, w granicach obu uchwał znalazły się działki przeznaczone pod wskazaną inwestycję. Zgodnie z treścią § 1 ust. 2 uchwały Nr [...], w granicach której – zgodnie z wnioskiem inwestora – miałoby powstać centrum usługowo-rozrywkowe, wyklucza się lokalizację obiektów handlowo-usługowych o powierzchni powyżej 2.000 m2 zabudowy. Planowane przedsięwzięcie ma mieć powierzchnię zabudowy znacznie przekraczającą tą powierzchnię, co pozostaje w sprzeczności z uchwałą Nr [...]. Aby zmniejszyć ryzyko opracowywanych planów miejscowych a zamierzeniem inwestycyjnym wnioskodawcy, organy uznały, iż zawieszenie postępowania jest zasadne w świetle art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto podkreślono, iż wielkość i charakter planowanej inwestycji miałaby wpływ na układ komunikacyjny w obrębie ulic: S., J., F. i O., a rozwiązanie układu komunikacyjnego winno nastąpić na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego tej części miasta B. Ponadto poddanie lokalizacji tej inwestycji procedurze planistycznej zmniejszy ryzyko wystąpienia sprzeczności pomiędzy ustaleniami opracowywanych planów miejscowych, a zamierzeniami inwestycyjnymi, wskazanymi we wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, że poprzez zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 w/w ustawy, organy nie przekroczyły granic tzn. uznania administracyjnego, albowiem zaistniało prawdopodobieństwo sprzeczności z projektowanymi ustaleniami, mającego powstać, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a ewentualną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, która miałaby być wydana na wniosek inwestora. Zdaniem Kolegium, granica powierzchniowa inwestycji (do 2.000 m2 zabudowy) odnosi się również do zamierzenia inwestycyjnego spółki "F. P. B.", któremu przeciwdziała w jego ramach usytuowanie obiektów handlowo-usługowych. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Spółka z o.o. "F. P. B." zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie: • art. 7 k.p.a. – zasady praworządności i słusznego interesu indywidualnego obywateli, • art. 107 § 3 k.p.a. – brak uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia, • art. 12 § 1 k.p.a. – zasady szybkości postępowania; • art. 8 k.p.a. – zasady pogłębiania zaufania obywateli i stron postępowania do organów państwa; • art. 78 § 1 k.p.a. – poprzez pozostawienie wniosku dowodowego bez rozpoznania. Skarżąca zarzuciła też naruszenie prawa materialnego: • art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pozbawienie skarżącej prawa zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny; • art. 4 ustawy z dnia 07.07.1994r. – Prawo budowlane poprzez pozbawienie prawa zabudowy przedmiotowej nieruchomości; • poprzez wykluczenie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 59-61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg postępowania administracyjnego. Powołała się na poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego z 1990 roku (utracił moc 31.12.2003r.), z którym to planowana inwestycja pozostałaby w zgodzie. Ponadto zarzuciła Radzie Miejskiej B. opieszałe działania zmierzające do uchwalenia planu miejscowego. Stwierdziła również brak należytego uzasadnienia orzeczeń, pominięcie interesu Spółki, która wyłożyła ogromne środki finansowe na realizację inwestycji. Podniosła także, iż nie rozważono interesu społeczności białostockiej dla której, wzniesienie obiektu spowodowałaby podniesienie atrakcyjności i estetyki miasta. Skarżąca zwróciła uwagę na ograniczenie jej prawa własności przy zagospodarowaniu terenu do którego ma tytuł prawny. Podniosła kwestię przewlekłości postępowania i prowadzenie go w sposób narażający zaufanie obywateli do organu państwa. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obydwu instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Bardzo szerokie, przywołujące orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny, uzasadnienie skargi tylko w niewielkim stopniu odnosi się do meritum niniejszej sprawy tj. przesłanek zawieszenia postępowania w oparciu o treść art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 180, poz. 717). Treść w/w przepisu ma brzmienie następujące: Art. 62 ust. 1 Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1. w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2. w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Użycie w art. 62 ust. 1 zwrotu "może zawiesić" stanowi o fakultatywności i uznaniowości zawieszenia postępowania, co nakłada na organ obowiązek należytego, rzetelnego, logicznego i obiektywnego uzasadnienia. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organy obydwu instancji, zachowując wymogi art. 107 § 3 kpa, w sposób przekonywujący wykazały celowość zawieszenia postępowania o ustalenie inwestorowi warunków zabudowy dla projektowanego centrum handlowo-usługowego. Po pierwsze - w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ([...] września 2004 r.) istniała już uchwała Rady Miejskiej B. Nr [...] z dnia [...]11.2003 roku o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, który objął już częściowo granice obszaru planowanej, przez skarżącą inwestycji. To właśnie w tej uchwale wykluczona lokalizację obiektów handlowo – usługowych o powierzchni zabudowy powyżej 2000 m2. Niedługo zaś po złożeniu wniosku została przyjęta druga z uchwał Rady Miejskiej B. Nr [...] z dnia [...]12.2004r. o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, które objęły pozostałą część działek w objętych granicami obszaru planowanej inwestycji. Po drugie – słusznym jest uznanie, że wielkość i charakter planowanej inwestycji będzie miała wpływ na układ komunikacyjny w rejonie ulic: S., J., F., i O., a tę kwestię winny rozwiązać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tej części miasta. Po trzecie – organy obydwu instancji wskazały na sprzeczność, jaka mogłaby wystąpić w treści uchwalonego planu a ewentualną decyzją o warunkach zabudowy z racji zapisu zamieszczonego w § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...]11.2003r. zakazującego sytuowania inwestycji o charakterze handlowo-usługowym powyżej 2000 m ². W ocenie Sądu, przedstawione argumenty uzasadniały wstrzymanie (poprzez zawieszenie) postępowania dotyczącego warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na rozprawie sądowej w dniu 21 lutego 2006r. pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie w sprawie dowodu z akt administracyjnych Urzędu Miejskiego w B. o sygnaturach [...] na okoliczność, że w latach 1999 i 2002 wydano innym inwestorom decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co miałoby świadczyć o tym że inwestycja o takim samym charakterze (jak skarżącej) były dopuszczalne. Sąd nie uwzględnił powyższego wniosku uznając, iż przeprowadzenie takiego dowodu nie ma związku z niniejszą sprawą, przede wszystkim z uwagi na daty wydania decyzji innym inwestorom. Nastąpiło, to bowiem w czasie kiedy nie istniały uchwały Rady Miejskiej B. o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego ([...]11.2003r. i [...]12.2004r.). Sąd dopuścił, poza rozprawą (zgodnie z wnioskiem pełnomocnika skarżącej) dowód z akt spraw toczących się przed WSA w B. o sygnaturach II SA/Bk 763/05 i II SA/Bk 764/05. Są to sprawy ze skargi spółki z o.o. "F. P. B." na uchwały Rady Miejskiej B. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedyny wniosek jaki, Sąd wywiódł po analizie tych spraw w aspekcie niniejszego postępowania jest taki, że skarżąca Spółka używa podobnych zarzutów w skardze dotyczącej zawieszenia postępowania jak i w sprawach II SA/Bk 763/05 i II SA/Bk 764/05, które dotyczą przecież merytorycznych zarzutów do uchwał Rady Miejskiej B. o przystąpieniu do sporządzenia planów zagospodarowania terenu. Jak już wcześniej wspomniano, skarżąca w niniejszej sprawie, nie skoncentrowała się na treść art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowił procesową podstawę zawieszenia postępowania. Natomiast SKO w sposób skondensowany i rzeczowy wykazało potrzebę, a wręcz konieczność zawieszenia postępowania. Sąd zwraca też uwagę na fakt, że zaskarżonym postanowieniem zostało zawieszone postępowanie o ustaleniu warunków zabudowy na okres 12 miesięcy nie dłużej niż do [...] września 2005 r. Po tym okresie Prezydent Miasta miał obowiązek podjąć postępowanie i wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zostały spełnione przesłanki wymienione w w/w art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 i o ile jego poprzednie rozstrzygnięcia stały się ostatecznymi. Reasumując, Sąd stwierdza, iż chybione były zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych – art. 7, 8, 107 § 3 kpa, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 6 ust. 2 pkt 1 i 59-61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 Prawa budowlanego. Jak słusznie zauważa SKO w odpowiedzi na skargę, legitymowanie się przez skarżącą prawem własności terenu nie oznacza niekontrolowanej możliwości jego zagospodarowania, albowiem ograniczeniu ustawowemu - w tym przypadku przez wzgląd na toczący się proces ustalania planu miejscowego, co jest usankcjonowane m.in. przepisem art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trudno zgodzić się zatem z zarzutem naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu. Sam fakt zawieszenia postępowania, nie przesądza jeszcze (wbrew zarzutom skargi) ani o naruszeniu interesu indywidualnego skarżącej (art. 7 kpa) ani też o pozbawieniu jej możliwości zabudowy własnych nieruchomości (art. 4 ustawy – Prawo budowlane). Są to kwestie do rozstrzygnięcia w późniejszych aspektach postępowania, a nie na etapie zawieszenia. Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono , jak w sentencji.