I OSK 1385/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie Maria Wiśniewska NSA Irena Kamińska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 889/05 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 lutego 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia [...]. Wojewoda [...] orzekł, na podstawie art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), o nabyciu z mocy prawa przez Miasto i Gminę [...] własności nieruchomości położonych w [...], oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] o łącznej po. 6442 m2. Burmistrz Miasta [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dot. działki [...] podnosząc, że dotknięta jest ona wadą nieważności ponieważ w dniu [...]. istniały dwie gminy [...] – miejska i wiejska będące odrębnymi jednostkami podziału terytorialnego, a posiadające jedynie wspólne organy. W związku z tym Wojewoda [...] stwierdził nabycie wskazanych nieruchomości przez nieistniejący podmiot. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy swoją decyzje z dnia [...]. Powyższa decyzja ministra nie została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego i stała się prawomocna. Wobec tego Burmistrz Miasta [...] wystąpił do MSWiA z wnioskiem o dokonanie podziału mienia między miastem a gminą [...] w trybie art. 44 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Po zbadaniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji własnych z dnia [...] oraz z dnia [...], a następnie decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność tych decyzji, a także decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż w dniu [...] istniały dwie gminy Miasto [...] oraz Gmina [...] utworzone na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1988r.o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, a które zachowano na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W opinii Ministra, poprzez nie uwzględnienie powyższego faktu, decyzje z dnia [...], oraz decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] w sposób rażący naruszyły prawo. W związku z tym nie mogły być akceptowane przez organ praworządnego państwa i należało stwierdzić ich nieważność. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Wójt Gminy [...] podnosząc, że w sprawie dotyczącej przekazania gminom składników majątku narodowego wypowiedział się Sąd Najwyższy w sprawie III RN 16/97 stwierdzając, że gdy sporna nieruchomość służy wykonywaniu zadań więcej niż jednej gminy, komunalizacja powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem nie tylko art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. ale także reguł zawartych w art. 6 tej ustawy. Rozpatrując sprawę ponownie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że postępowanie nieważnościowe jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, prowadzącym do ustalenia czy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz do dokonania oceny skutków prawych jakie ona wywołała. W opinii organu zarówno decyzja Wojewody [...] z dnia [...] jak również jego własne decyzje z [...] i [...] dotknięte są wadą, która powoduje konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Organ podniósł, że wyrok Sądu Najwyższego, na który powołuje się Wójt Gminy Gostynin nie dotyczy bezpośrednio rozpatrywanej sprawy. Kluczowe znaczenie ma natomiast w tym wypadku przekazanie mienia Skarbu Państwa na rzecz podmiotu, który w dniu [...] nie miał umocowania prawnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził także, że prawo własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] zostało przeniesione na rzecz osób trzecich na skutek umowy sprzedaży zawartej przez Miasto [...] w dniu [...]. W związku z tym organ uchylił swoją decyzję z dnia [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w odniesieniu do tych działek i uznał, ze została ona wydana z naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. Na decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] i z dnia [...] Wójt Gminy [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, że naruszają one prawo materialne przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1, art. 4 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a. i wniosła o ich uchylenie. Gmina stwierdziła, że stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest trafne, ponieważ w dniu 27 maja 1990r. Miasto i Gmina [...] stanowiły jedność administracyjnoprawną a granice administracyjne miasta i gminy jako jednostki funkcjonującej pod nazwą Miasto i Gmina [...] miały jedynie geodezyjny charakter. Natomiast wspólne organy jednostki te miały do stycznia 1992r. W myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 1991r. w sprawie podziału i połączenia niektórych miast i gmin, w których dotychczas działały wspólne organy oraz zmiany i ustalenia ich nazw i siedzib, Gminę "Miasto i Gmina [...]" podzielono na dwie jednostki samorządowe o odrębnej samodzielności i osobowości prawnej tj. Gminę Miejską [...] i Gminę Wiejską [...], obie z siedzibą w [...]. Zdaniem skarżącego w dniu 27 maja 1990 r. istniała zatem gmina "Miasto i Gmina [...]" a ponieważ komunalizacja następuje z mocy prawa na rzecz gminy istniejącej w tym dniu, to decyzja Wojewody [...] była zgodna z prawem. Skarżąca Gmina podniosła ponadto, że jej zdaniem, w obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości stwierdzenia nieważności tylko części decyzji. Natomiast wykładnię przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dokonaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji uważa za wadliwą i sprzeczną z interesem społecznym oraz interesem mieszkańców gminy wiejskiej, ponieważ pozwala na nieodpłatne wzbogacenie gminy miejskiej kosztem wiejskiej i zarazem pozbawienie gminy wiejskiej siedziby, a więc odbiera podstawowe uprawnienie związane z jej samodzielnością, tj. do kształtowania swojej organizacji wewnętrznej. Nie zachodzi też, zdaniem skarżącej gminy w przedmiotowej sprawie rażące naruszenie prawa, ponieważ prawo to budzi wątpliwości interpretacyjne, a ponadto w wyniku jego naruszenia nie powstały takie skutki społeczne, które nie powinny być tolerowane z punktu widzenia praworządności. Nie można naruszenia prawa traktować równorzędnie z rażącym naruszeniem prawa. Przyjęcie interpretacji prawnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doprowadziłoby w skutkach prawnych do unieważnienia wszystkich dotychczasowych decyzji komunalizacyjnych, które wydawane były i są na rzecz "Miasta i Gminy [...]". W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję uznając, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem prawa. W dacie jej wydania istniały bowiem dwie jednostki samorządu terytorialnego, tj. Miasto [...] oraz Gmina [...] utworzone na gruncie obowiązującej wcześniej ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. Jak zauważył Sąd I instancji z treści art. 21 powyższej ustawy, wynika, że chodzi w nim nie o połączenie jednostek terytorialnych miasta i sąsiadującej z nim gminy, lecz o utworzenie wspólnej rady narodowej dla miasta i sąsiadującej z nim gminy, przy czym wspólna rada narodowa nosi nazwę "rady narodowej miasta i gminy". Natomiast na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 września 1991 r. w sprawie podziału lub połączenia niektórych miast i gmin, w których dotychczas działały wspólne organy, oraz zmiany i ustalenia ich nazw i siedzib (Dz. U. Nr 87, poz. 397). Odnosząc się do treści tego rozporządzenia i jego załączników oraz materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy Sąd stwierdził, że w stosunku do Miasta i Gminy [...] dokonano z dniem 1 stycznia 1992 r. nie podziału gmin, lecz podziału ich wspólnych organów. Wobec powyższego WSA uznał, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95), to jest w dniu 27 maja 1990 r. funkcjonowały dwie odrębne jednostki podstawowe podziału administracyjnego: Miasto [...] i Gmina [...], z których każda miała wyznaczone prawnie granice i terytorium. Te dwie odrębne jednostki łączyła jedynie wspólna dla rada narodowa. Jednak utworzenie wspólnej rady narodowej dla miasta i sąsiadującej z nim gminy w trybie art. 21 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r., Nr 26, poz. 183 ze zm.) nie prowadziło w skutkach do powstania nowej jednostki podziału terytorialnego. Jednostkami podstawowymi tego podziału pozostawały nadal, w dotychczasowych granicach miasto i sąsiadująca z nim gmina. Potwierdzał to przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), który stanowił, że jednostki podziału terytorialnego państwa stopnia podstawowego (miasta i gminy) istniejące w dniu wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, zachowują dotychczasową nazwę, obszar, granicę i siedzibę władz. Wprawdzie podstawowy w sprawie komunalizacji art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających posługiwał się formułą "mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego", jednak był to jedynie wyróżnik nawiązujący do poprzednio obowiązującej zasady jednolitej własności państwowej, przy której rady narodowe reprezentowały Państwo na swoim terenie. Natomiast konsekwencją zastosowania tej formy było nabycie z mocy prawa mienia ogólnonarodowego przez "właściwe gminy", nie zaś przez organy samorządowe. To oznacza, że w sytuacji występującej w rozpatrywanej sprawie podmiotami uwłaszczenia powinny być odrębnie Gmina Miasto [...] i Gmina Wiejska [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda naruszył w istotny sposób zasadę terytorialności, ponieważ dokonał komunalizacji spornej nieruchomości na rzecz nieistniejącej jednostki podziału terytorialnego, którą określił jako "Miasto i Gmina [...]". Takiej jednostki podziału terytorialnego kraju nie było ani w dniu 27 maja 1990 r., ani przed tą datą. Wojewoda przeoczył okoliczność, że ma do czynienia z dwiema niezależnymi gminami, tyle że pozostającymi czasowo "pod władzą tych samych organów i przez to dokonał podziału mienia w sposób nie przewidziany przez prawo, a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając ostateczną decyzję w dniu [...] tego nie skorygował. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał także, że art. 44 pkt. 2 ustawy samorządowej mówi o przekazaniu mienia "w drodze porozumienia zainteresowanych gmin" jako formę nabycia mienia komunalnego. Jednak może być ona stosowana tylko "w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy". Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Nie można przyjmować założenia, że porozumienie określone w art. 44 pkt 2 ustawy samorządowej może być prawotwórcze w sferze prawa publicznego i kształtować granice gmin, ponieważ ustalenie granic gmin w myśl art. 4 powyższej ustawy następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, nie ma tu zatem miejsca na jakiekolwiek "porozumienie" zainteresowanych gmin. Błąd interpretacyjny jaki popełniono w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiłby, gdyby organy prawidłowo odczytały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 1991 r., w którym, w § 1 mowa jest o podziale wspólnych organów działających w miastach i sąsiadujących z nimi gminach (...), a tytuł tabeli załącznika nr 1 brzmi "Gminy po podziale wspólnych organów". Nie ma więc słowa o podziale gmin. Wobec tego zaskarżona decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za prawidłową. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym polegającą na przyjęciu, że w dniu 27 maja 1990r. istniały dwie odrębne jednostki organizacyjne, z których każda posiadała osobowość prawną, podczas gdy istniejące w tym dniu Miasto i Gmina [...] posiadało wspólny budżet i organy jak również występowało w obrocie prawnym jako jedna jednostka posiadająca osobowość prawną a wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. nie pozwalają na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Ponadto w skardze kasacyjnej stwierdzono, że doszło do naruszenia prawa procesowego przez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku merytorycznej analizy zarzutów podniesionych w skardze mających wpływ na wynik sprawy tzn. nie ustosunkowanie się do faktu posiadania przez Miasto i Gminę [...] wspólnego budżetu oraz do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do zbadania czy w dniu 27 maja 1990r. istniały dwie gminy Miasto [...] i Gmina [...] i czy w związku z tym decyzja Wojewody Płockiego z dnia [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez podmiot Miasto i Gminę [...] była prawidłowa. Ustawą z dnia 20 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41 poz. 185 z późn. zm.) dokonano zasadniczego podziału terytorialnego państwa i na mocy art. 14, utworzono jako jednostki tego podziału, gminy i miasta. Artykuł 22 ust. 1 cyt. ustawy (mylnie powołanego przez WSA jako art. 21) wprowadził możliwość tworzenia dla miast i sąsiadujących z nimi gmin wspólnej rady narodowej pod nazwą rady narodowej miasta i gminy. Przepis ten nie prowadził jednak do połączenia tych jednostek podziału terytorialnego, lecz do utworzenia wspólnych dlań organów. W dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...] jednostkami podziału terytorialnego pozostawały zatem w dotychczasowych granicach miasto [...] i gmina [...] jako odrębne podmioty, co znajduje potwierdzenie w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że jednostki podziału terytorialnego stopnia podstawowego (miasta, gminy), istniejące w dniu wejścia w życie ustawy, zachowują dotychczasową nazwę, obszar, granice i siedzibę władz. W przepisie art. 4 cyt. ustawy mowa jest natomiast o miastach i gminach, w których działały wspólne organy. Należy wskazać, że na podstawie art. 4 § 2 ustawy z dnia 10 maja 1990r., wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 września 1990r. w sprawie podziału lub połączenia niektórych miast i gmin, w których dotychczas działały wspólne organy oraz zmiany i ustalenia ich nazw i siedzib (Dz. U. Nr 87, poz. 397). W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia, zatytułowanym "Gminy po podziale organów" w lp. 16 dokonano podziału organów miasta i gminy [...] i ustalono, jako siedzibę organów oddzielnych podmiotów miasto [...]. W przepisie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r., stanowiącym podstawę decyzji komunalizacyjnych mowa jest wprawdzie o mieniu ogólnonarodowym należącym do rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego, należy jednak zauważyć, że był to jedynie wyróżnik nawiązujący do poprzednio obowiązującej zasady jednolitej własności państwowej, gdzie rady narodowe reprezentowały państwo na swoim terenie. Nie ulega jednak wątpliwości, że skutkiem użycia tego sformułowania było nabycie z mocy prawa mienia ogólnonarodowego przez gminy a nie przez ich organy. Mając na uwadze omówione wyżej przepisy, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej należy uznać, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16 poz. 95) tzn. w dniu 27 maja 1990r. istniały dwie odrębne jednostki podziału terytorialnego: miasto [...] i gmina [...], w swoich dotychczasowych granicach tworząc dwie odrębne gminy w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r., a nie jak twierdzi organ wnoszący skargę kasacyjną jedna gmina pod nazwą Miasto i Gmina [...]. W sytuacji takiej jak w rozpatrywanej sprawie podmiotami uwłaszczenia powinny być odrębnie miasto [...] i gmina [...] albowiem stanowiły one odrębne wspólnoty samorządowe, z których każda posiadała osobowość prawną. Wspólność organów miała jedynie ten skutek, że były one reprezentowane przez te same organy. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, tzn. art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.