I OSK 507/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, , Anna Łuczaj, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Po 2510/02 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną 2. oddala wniosek uczestnika postępowania Gminy Z. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Po 2510/02 oddalił skargę M. L. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął następujące ustalenia: Starosta Z. decyzją z dnia [...] w postępowaniu prowadzonym na wniosek M. L. odmówił zwrotu nieruchomości działki nr 718/20 o pow. 748 m2 (stanowiącej uprzednio cześć działki nr 384/4 o pow. 0,58 ha) położonej w D. Działkę tę aktem notarialnym z dnia 24 lutego 1987 r. nr 364/1987 R. M. (matka M. L.) sprzedała Skarbowi Państwa w toku postępowania wywłaszczeniowego, z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. Z ogólnej powierzchni 0,58 ha pozostała część o pow. 748 m2 nie została zużyta pod budownictwo i drogę osiedlową. Organ przyjął, iż działka została zbyta w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przepisy rozdziału 6 działu III nie mają zastosowania, gdy poprzedni właściciel zbył nieruchomość w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa w ramach rokowań, o których mowa w art. 114 ustawy. Umowa o przeniesieniu własności na rzecz Skarbu Państwa jest umową cywilnoprawną, co oznacza że każdy z uczestników obrotu ma równy status. W wyniku odwołania M. L. Wojewoda Lubuski decyzją z dnia 6 września 2002 r. uchylił decyzje Starosty i umorzył postępowanie. Organ odwoławczy podzielił pogląd co do braku podstaw żądania zwrotu nieruchomości, lecz ocenił, że sytuacja taka musi skutkować umorzeniem postępowania. Strony umowy zawartej 24 lutego 1987 r. w razie wad oświadczenia woli mogą wystąpić na drogę procesu cywilnego. W skardze na powyższą decyzję M. L. zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem brak jest podstaw prawnych by przyjąć, że powyższy przepis nie ma zastosowania do sprzedaży nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego. Do zawarcia umowy sprzedaży właścicielka została zmuszona. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie można pojęcia wywłaszczenia odnieść do umowy przenoszącej własność na rzecz Skarbu Państwa. Z definicji zawartej w art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) wynika, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Przypadki zastosowania przepisu art. 136 ust. 3 do nieruchomości nabytych w drodze umowy zostały w sposób enumeratywny wymienione w ustawie. Stanowi o nich art. 136 ust. 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, żądanie zwrotu wchodzi w rachubę w odniesieniu do nieruchomości nabytych w drodze umowy o ile zwrotowi podlega część nieruchomości, która została wywłaszczona. Przepis art. 216 ustawy przewiduje stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz innych aktów prawnych, wśród których nie wymieniono umów zawartych na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie jest zaś dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Jako zasadne uznał Sąd umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, powołując się na wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 276/99, w którym wypowiedziano identyczny pogląd. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przede sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. L., reprezentowana przez radcę prawnego D. K. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego art. 136 ust. 3 w zw. z art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnej interpretacji pojęcia wywłaszczenia i w konsekwencji uznanie, że przekazanie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w postępowaniu wywłaszczeniowym miało tylko i wyłącznie charakter umowy, podczas gdy sporne zdarzenie prawne miało charakter decyzji kończącej postępowanie, której wykonanie nastąpiło w formie aktu notarialnego. Błędna interpretacja art. 112 ust. 2 spowodowała niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 powodując bezpodstawną odmowę zwrotu nieruchomości; przyjęcie, że pozbawienie nieruchomości nie miało charakteru wywłaszczenia a w konsekwencji uznanie, że skoro roszczenie o zwrot nie może być realizowane to postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podnosi, że rokowania odbywają się przed rozpoczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a nie w czasie jego trwania, o czym wyraźnie stanowi art. 114 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można więc traktować zakończenia przedmiotowej sprawy w Państwowym Biurze Notarialnym jako wyniku rokowań. W wyroku sygn. akt SK 22/01 z dnia 24.10.2001 r. Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za szerokim pojmowaniem konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, które wykracza poza pojęcie użyte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości we wszystkich tych wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości przeniesienie własności w drodze aktu notarialnego nastąpiło nie przy okazji, ale w wyniku postępowania wywłaszczeniowego, a wszystkie postanowienia aktu ustalone zostały władczo, jednostronnie przez organ administracji w celu ukształtowania sytuacji prawnej R. M.. Nie została wydana decyzja umarzająca postępowanie. Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 25 maja 1951 r. Prawo o notariacie PBN spisuje akt notarialny, jeżeli strony obowiązane są lub chcą dokonać czynności prawnej w formie aktu notarialnego ze względu na to, iż zachowanie tej formy jest przepisane przez prawo, bądź zastrzeżone przez umowę stron, albo też odpowiada ich porozumieniu. W tym wypadku forma ta odpowiadała porozumieniu dot. ustnie ogłoszonej decyzji organu, określającej warunki wywłaszczenia stanowiąc jedynie drogę do szybkiej realizacji tej decyzji, a nie dowód zawarcia umowy przez równorzędne strony. Przeniesienie własności w formie aktu notarialnego stanowiło porozumienie w celu sprawnego wykonania decyzji administracyjnej, kończące postępowanie administracyjne, a nie zastępowało jej. Zdaniem strony została spełniona przesłanka z art. 136 ust. 3, skoro działka o pow. 748 m2 nie została w całości przeznaczona pod drogę, powinna być zwrócona następcom prawnym R. M. Strona zaznacza, że jakiekolwiek inne przeznaczenie działki pozbawi M. L. komunikacji z drogą publiczną – ul. [...]. Odmowa zwrotu skutkować będzie koniecznością ustanowienia dla każdej z tych działek drogi koniecznej, a w konsekwencji pozbawi sporną część jakiegokolwiek znaczenia gospodarczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) jest związany granicami skargi. Rozpoznając sprawę w granicach podniesionych zarzutów Sąd stwierdził, iż w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Przepis ten przewiduje możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - na żądanie poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Żądanie zwrotu dotyczyć może więc nieruchomości wywłaszczonej, a więc takiej, w stosunku do której nastąpiło pozbawienie lub ograniczenie prawa własności, prawa wieczystego użytkowania lub innego prawa rzeczowego w drodze decyzji – art. 112 ust. 3 ustawy. Podobnie wywłaszczenie definiowała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w art. 47 ust. 1. Przepisy regulujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami mają również zastosowanie do nieruchomości m.in. przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). Przepis ten wymienia szereg innych aktów prawnych stanowiących podstawę przejęcia nieruchomości przez Państwo, jednakże nie wyszczególnia umów zawieranych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Regulacja taka, obowiązująca w dacie wydania decyzji ostatecznej oznacza, iż w odniesieniu do takiej nieruchomości, a więc nabytej w drodze umowy pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., nie miał zastosowania tryb administracyjnoprawny przy żądaniu zwrotu. Istniejące w tym względzie na gruncie poprzedniego stanu prawnego wątpliwości wyjaśniła uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1992 r. III AZP 1992 11/92 stwierdzająca, iż poprzedni właściciel nieruchomości nabytej w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa, w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dla celu, który dawałby podstawę do wywłaszczenia tej nieruchomości, nie może żądać jej zwrotu na podstawie art. 69 ust. 1 tej ustawy (OSN 1993 z. 6 poz. 93). Obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami również nie stwarzała możliwości dochodzenia zwrotu nieruchomości zbytej w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie ustawy z 1985 roku. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność czy umowa ta została zawarta w wyniku rokowań prowadzonych przed wszczęciem postępowania, czy też strony zawarły ją już w toku postępowania wywłaszczeniowego. Czas w jakim doszło do sporządzenia aktu notarialnego nie wpływał bowiem na charakter umowy, która stanowi czynność cywilnoprawną. Nie jest uprawnionym twierdzenie stron, iż umowa taka ze względu na zawarcie jej w toku postępowania wywłaszczeniowego przybiera charakter decyzji, kończącej to postępowanie. Skoro więc sprawy żądania zwrotu nieruchomości, której własność przeszła na Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej, nie zostały przekazane w dacie wydania zaskarżonej decyzji na podstawie wyraźnego przepisu na drogę postępowania administracyjnego, to prowadzone postępowania administracyjne jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu (Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz pod redakcją prof. B. Adamiak i J. Borkowskiego – Wydawnictwo CH Beck W-wa 1996 str. 463, a także wyrok NSA z 25 maja 1983 r. SA/Wr 185/83 – ONSA 1983 nr 1, poz. 37). Naczelny Sąd Administracyjny podzielając powyższe poglądy stwierdza, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne i nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zmiana stanu prawnego wprowadzona nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) z oczywistych względów nie podlegała ocenie Sądu w tej sprawie. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.