II SA/Wa 2175/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Mierzejewska Sędzia WSA - Ewa Kwiecińska (spraw.) Asesor WSA - Jarosław Trelka Protokolant - Michał Sułkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Gminy C. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Gminy C. - oddala skargę - Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2005 r., mając za podstawę art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wezwał Radę Gminy C. do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego W. C. w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania. Następnie, wskutek niewykonania powyższego wezwania, po uprzednim zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] października 2005 r. nr [...], działając na mocy art. 98a ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy o samorządzie gminnym, zarządził wygaszenie mandatu radnego Gminy C. Pana W. C. w związku z uprawomocnieniem się wyroku karnego skazującego za przestępstwo umyślne, zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że [...] września 2004 r. uprawomocnił się wyrok Sądu Rejonowego [...], sygn. akt [...], skazujący za przestępstwo umyślne radnego W. C., co -w świetle powołanego już wyżej art. 190 ust. 1 pkt 4 ustawy –Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw- skutkuje wygaśnięcie mandatu radnego. Organ nadzoru wskazał przy tym, że choć przepis ten został uchylony przez art. 1 pkt 63 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 102, poz. 1055) zmieniającej ustawę – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz niektóre inne ustawy z dniem przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, "to jednak jego uchylenie ma zastosowanie do kadencji radnych następujących po kadencji, w czasie której ustawa zmieniająca weszła w życie". W związku z faktem, iż Rada Gminy C. nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu i to również po wezwaniu z dnia [...] lipca 2005 r., należało wydać powyższe zarządzenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina C. wniosła o uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. i podniosła zarzut naruszenia prawa polegającego na wydaniu zarządzenia zastępczego na podstawie uchylonego przepisu art. 190 ust. 1 pkt 4 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz naruszenia interesu społeczności lokalnej, czyli wyborców, którzy powierzyli W. C. mandat radnego. Z uzasadnienia skargi wynika, iż sprawa W. C. była omawiana w trakcie posiedzenia Rady Gminy C., na którym umożliwiono radnemu złożenie wyjaśnień. Z wyjaśnień tych oraz informacji posiadanych przez mieszkańców gminy wynika, że W. C. [...]. Podniesiono także, iż pomimo prawomocnego zakończenia postępowania karnego w wyżej wymienionej sprawie W. C. wystąpił do Rzecznika Praw Obywatelskich o wniesienie kasacji od skazującego wyroku do Sądu Najwyższego. Okoliczności te stanowiły przyczynę, z powodu której Rada Gminy C. nie podjęła uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego W. C. Ponadto, Gmina C. zarzuciła, iż w czasie, gdy przepis art. 190 ust. 1 pkt 4 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw obowiązywał istniały podstawy do kwestionowania zgodności tego przepisu z art. 60 oraz art. 62 ust. 2 Konstytucji. Nie była bowiem zgodna z Konstytucją regulacja pozbawiająca radnego mandatu w wyniku samego tylko prawomocnego skazania za przestępstwo umyślne, bez orzeczenia o pozbawieniu praw publicznych. Skarżąca podkreśliła, że art. 60 Konstytucji przyznaje wszystkim obywatelom polskim, korzystającym z pełni praw publicznych, prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, co potwierdza dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swe stanowisko wskazał na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Odpowiadając na zarzut, iż w zarządzeniu zastępczym powołano się na przepisy, będące podstawą wygaśnięcia mandatu, które nie obowiązywały w dacie wydania zarządzenia, Wojewoda [...] ponownie wskazał, iż zmiana polegająca na uchyleniu przepisu będącego podstawą wygaśnięcia mandatu radnego, dokonana mocą art. 1 pkt 63 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz niektórych innych ustaw ma zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której ustawa zmieniająca weszła w życie. Ponadto, organ podniósł, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 60 Konstytucji, gdyż wątpliwości dotyczące zgodności przepisu z Ustawą Zasadniczą nie mogą być podstawą do uznania go za nieobowiązujący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie, stosownie do art. 98 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym zarządzenia zastępcze, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 190 ust. 1 ustawy –Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Wojewodę [...] zarządzenia zastępczego tj. [...] października 2005 r. wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek: 1) odmowy złożenia ślubowania, 2) pisemnego zrzeczenia się mandatu, 2a) naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, 3) utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów, 4) prawomocnego skazującego wyroku sądu, orzeczonego za przestępstwo umyślne, 5) śmierci. Wygaśnięcie mandatu radnego w wymienionych przypadkach stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 2). Na podstawie art. 98a ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. (art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z przepisem ust. 3 tego artykułu, przepisy art. 98 ustawy o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio. Powyższy przepis stanowi podstawę do podjęcia przez organ nadzorczy odpowiednich działań, gdy pomimo wystąpienia wynikającego z przepisów prawa obowiązku, organ gminy nie podejmuje czynności, do których jest zobligowany. Wskazuje zatem, iż w przypadku zaistnienia zdarzenia uzasadniającego konieczność podjęcia przez właściwy organ gminy przewidzianego prawem działania i pozostawania tego organu w bezczynności wojewoda, po uprzednim wezwaniu organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni i po jego bezskutecznym upływie oraz po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydaje zarządzenie zastępcze. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] wydał zarządzenie zastępcze w oparciu o przepis art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gminy, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. Z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), wobec prawomocnego skazania radnego W. C. wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne. Z akt sprawy bezspornie wynika, że W. C. został przez Sąd Rejonowy [...] wyrokiem z dnia [...] stycznia 2004 r., sygn. akt [...], uznany za winnego [...], w konsekwencji czego Sąd wymierzył skazanemu karę 60 stawek dziennych grzywny po 20 zł. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu [...] września 2004 r. Dla prawomocności wspomnianego wyroku nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącą Gminę kwestia wystąpienia przez radnego W. C. do Rzecznika Praw Obywatelskich o wniesienie kasacji od tego wyroku, gdyż zgodnie z art. 519 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), kasacja może być złożona jedynie od prawomocnego wyroku sądu odwoławczego kończącego postępowanie. Powyższe zdarzenie, w świetle art. 190 ust. 1 pkt 4 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, stanowiło podstawę wygaśnięcia mandatu radnego i jednocześnie podjęcia przez Radę Gminy C. w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wspomnianego wyżej wyroku uchwały stwierdzającej wygaśnięcie tego mandatu. W utrwalonym orzecznictwie podkreśla się, że pomimo, iż sam fakt zaistnienia przesłanki z art. 190 ww. ustawy powoduje ex lege wygaśnięcie mandatu radnego gminy i to ze skutkiem ex tunc (w niniejszej sprawie z dniem uprawomocnienia się orzeczenia sądu w sprawie karnej), to jednak ustawodawca wymaga stwierdzenia tego wygaśnięcia w drodze deklaratoryjnej uchwały rady gminy (vide wyrok NSA w Rzeszowie z 11 grudnia 2003 r., sygn. akt SA/Rz 925/03 publ. OSS 2004/4/108, wyrok NSA w Warszawie z 25 lipca 2000r. sygn. akt II SA 119/00). Podkreśleniem wagi, jaką ustawodawca przywiązuje do konieczności podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucja zarządzenia zastępczego organu nadzoru, która porządkuje zaistniały stan prawny w sytuacji bezczynności organu gminy. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Rada Gminy C. zobowiązana była do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego W. C. w terminie 3 miesięcy od dnia zdarzenia będącego podstawą tego wygaśnięcia, czyli uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego [...]. Analizując zawarty w skardze zarzut dotyczący nieobowiązywania w dniu wydania zarządzenia zastępczego przepisu art. 190 ust. 1 pkt 4 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, należy wskazać na brzmienie art. 8 cyt. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. Zgodnie z tym przepisem ustawa zmieniająca ustawę – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz niektóre inne ustawy weszła w życie z dniem przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, z tym, że przepisy ustaw, o których mowa w art. 1 (tj. przepisy ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin...), art. 3-5 i art. 7, mają zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie. Z powyższego wynika, iż przepisy cyt. ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin rad powiatów i sejmików województw w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 20 kwietnia 2004 r. będą miały zastosowanie do kadencji, która rozpocznie się w wyniku wyborów przeprowadzonych w 2006 r. i do następnych kadencji. Przepisy przywołanej Ordynacji wyborczej, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, nie będą natomiast miały zastosowania do radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r. Do tych radnych należy stosować cyt. Ordynację wyborczą w brzmieniu nieobejmującym zmian wprowadzonych do tej Ordynacji ustawą zmieniającą z dnia 20 kwietnia 2004 r. Dlatego też, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, iż do obecnej kadencji Rady Gminy C. będzie miał zastosowanie przepis będący podstawą wygaśnięcia mandatu radnego wskutek skazania go prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne. W rezultacie również Wojewoda [...] miał prawo i obowiązek podjąć działania nadzorcze z wydaniem zarządzenia zastępczego włącznie w przypadku uchylania się rady gminy od wykonania nałożonego prawem obowiązku wynikającego z art. 190 ust. 2 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Za całkowicie nieuzasadniony należy uznać również zarzut skarżącej Gminy naruszenia w zarządzeniu zastępczym Wojewody [...] art. 60 Konstytucji RP. Wskazać należy, iż o zgodności art. 190 ust. 1 pkt 4 cyt. Ordynacji wyborczej z art. 60 Konstytucji RP orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2002 r. sygn. akt SK 18/01 (OTK-A 2002/2/16). W skardze Gmina C. zarzuciła także Wojewodzie [...], iż wydając zarządzenie zastępcze naruszył interes społeczności lokalnej Gminy C., nie wskazała jednak na czym owo naruszenie polega. Z pewnością trudno uznać za naruszenie tego interesu podjęcie przewidzianych prawem czynności przez organ nadzoru. Należy podkreślić, że instytucja nadzoru nad działalnością gminną – w tym także w zakresie wydawania zarządzeń zastępczych – opiera się tylko i wyłącznie o kryterium zgodności działalności gminnej z prawem i tylko w przypadkach przewidzianych prawem organ nadzoru może w tę działalność wkraczać. Zarówno więc wojewoda, jak i pozostałe organy nadzoru zobowiązane są nadzorować działalność samorządową we wskazanym zakresie i ingerować w przypadku naruszenia prawa przez organ gminy. Jednym z takich przypadków jest milczenie organu stanowiącego gminy w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki z art. 190 ust. 1 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Zdaniem Sądu, zastosowanie w takim przypadku przez wojewodę środka nadzorczego w postaci zarządzenia zastępczego nie może naruszać interesu społeczności lokalnej, który wyraża się przede wszystkim w działaniu organów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, nie zaś w bezwzględnej ochronie mandatu radnego, z pogwałceniem norm prawa publicznego. W świetle powyższych ustaleń istniała podstawa do podjęcia przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia nadzorczego w postaci zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego W. C. w trybie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę poza zarzutami skargi, w oparciu o art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie stwierdził uchybień w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę [...]. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.