I SA/Wa 1868/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Zdanowicz (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skarg Akademii [...] w K. oraz Prezydenta Miasta K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1868/05 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] czerwca 2002 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1971 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z [...] maja 1971 r. w części dotyczącej wywłaszczenia parceli nr [...] położonej w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1971 r. utrzymano w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1971 r., wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w K. [...] przy ul. [...], oznaczonej jako I kat. [...], z przeznaczeniem na cele budowy drugiego etapu miasteczka studenckiego. W rozpatrywanej sprawie jest faktem bezspornym, że w dacie orzekania o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości współwłaścicielami nieruchomości były osoby wymienione w postanowieniu Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1978 r., sygn. akt [...] Ns [...] o nabyciu spadku po J. K., zmarłym w dniu [...] lutego 1968 r. przez M. K., A. R. i B. K. Organ nadzoru badając kwestionowane decyzje stwierdził rażące naruszenie przepisów prawa obowiązującego w dacie orzekania o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, które stanowiło podstawę do stwierdzenia, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonane zostało wbrew przepisom powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Jak stwierdził dalej organ nadzoru, wbrew treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie wystąpił do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości.. Jeżeli więc najpóźniej do dnia 17 maja 1971 r. zarówno wnioskodawca wywłaszczenia, jak i organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe uzyskali informację o śmierci byłego właściciela, jak i o osobach spadkobierców oraz o prowadzonym postępowaniu spadkowym, to w szczególności organ administracyjny miał obowiązek zawieszenia prowadzonego postępowania i ustalenia osób aktualnych właścicieli nieruchomości tak, aby ubiegający się o wywłaszczenie mógł wystąpić z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Zaniechanie zatem wystąpienia do aktualnych właścicieli nieruchomości z ofertą dobrowolnego nabycia nieruchomości stanowiła rażące naruszenie przepisu art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, tym bardziej, że skoro ubiegający się o wywłaszczenie, najpóźniej do dnia rozprawy wywłaszczeniowej, uzyskał informację o osobie właściciela, to tym samym wyłączenie powyższego obowiązku określone w art. 6 ust. 4 nie mogło mieć zastosowania. W szczególności z akt sprawy nie wynika, aby od dnia 17 maja 1971 r. prowadzenie rokowań natrafiło na przeszkody trudne do przezwyciężenia, gdyż miejsce pobytu i osoby aktualnych właścicieli były znane. Mając powyższe na uwadze, a w szczególności fakt, że wskazane uchybienia przepisu art. 6 ustawy wywłaszczeniowej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także uwzględniając fakt, że nie stwierdzono, aby w sprawie zachodziła którakolwiek z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 2 kpa, organ orzekł jak w sentencji zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosły Akademia [...] w K. oraz Prezydent Miasta K. Akademia [...] domagała się uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2002 r. zarzucając naruszenia art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przez jego nieuwzględnienie w przedmiotowej sprawie, art. 156 § 2 kpa poprzez pominięcie okoliczności, iż unieważniona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne i art. 16 kpa przez naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych. Prezydent Miasta K. wniósł o uchylenie, względnie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. podnosząc, że zaniechanie wystąpienia do właścicieli z ofertą dobrowolnego zbycia nieruchomości nie może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenia prawa, skoro następcy prawni zostali ustaleni postanowieniem sądu z dnia [...] września 1978 r. Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swojej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., IV SA 1030/97). Sprawa już była przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 1 września 2005 r., sygn. akt I OSK 81/05 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalający skargi i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż brzmienie przepisu art. 6 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) jest jednoznaczne i jego stosowanie nie powinno budzić wątpliwości, zaś przedmiotem oceny sądu orzekającego i kontrolującego decyzję stwierdzającą nieważność decyzji wywłaszczeniowej winna być kwestia, czy przy podjęciu tej decyzji zostały uwzględnione i rozważone wszystkie istotne okoliczności faktyczne dotyczące zarówno samej procedury jak i przesłanek materialnoprawnych wywłaszczenia. Nadto wytyczne Sądu wskazują na konieczność rozważenia jaki ewentualny wpływ na rozstrzygnięcie organu (gdyby uwzględnił je przy podejmowaniu decyzji) mogły mieć następujące dokumenty załączone do akt administracyjnych: pismo Akademii [...] w K. z dnia 17 kwietnia 1971 r. zawierające oświadczenie, że nie można ustalić adresu J. K. oraz załączone do niego dwa pisma z 3 lipca 1970 r. skierowane do Głównego Biura Adresowego w W. i Prezydium Rady Narodowej w K. wskazujące, że strona zwracała się o wskazanie adresu J. K., następnie oświadczenie zawarte we wniosku o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia 28 listopada 1970 r., że rokowań z art. 6 nie przeprowadzono z J. K. z uwagi na nieznane jego miejsce zamieszkania, a także treść protokołu rozprawy administracyjnej z dnia [...] maja 1971 r. wskazującego, iż stawił się na niej B. K. - syn J. K. składając oświadczenie, że J. K. nie żyje od [...] lutego 1968 r. oraz, że w toku jest postępowanie o stwierdzenia nabycia spadku. Rozpoznając ponowne sprawę sądową Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa dotyczy decyzji wydanej przez organ centralny w wyniku postępowania w trybie nadzoru. W trybie tym rozpatrywano kwestię nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1971 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K. [...] przy ul. [...] działki nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1971 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2002 r. utrzymaną następnie w mocy decyzją własną z dnia [...] czerwca 2002 r. stwierdził nieważność obu decyzji dotyczących wywłaszczenia. Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl art. 6 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim, w formie prawem przewidzianej, umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Obowiązek określony w ust. 1 nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiałoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu nie było znane (ust. 4). Zgodnie z art. 6 ust. 1 zd. 1 powołanej ustawy prowadzenie rokowań winno mieć miejsce wyłącznie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Oznacza to, że po wszczęciu postępowania rokowania były już niedopuszczalne. Skład orzekający w niniejszej sprawie przeanalizował dokumenty zgodnie z zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z akt administracyjnych wynika, iż postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte zostało w dniu [...] kwietnia 1971 r. Przed tą datą wnioskodawca postępowania wywłaszczeniowego dysponował tylko informacją, iż właścicielem parceli jest J. K. Starania urzędowe czynione w kierunku ustalenia adresu właściciela (pisma z dnia 3 lipca 1970 r. - k. 191-194 akt t. I) do Głównego Biura Adresowego w W. oraz Referatu Ewidencji i Kontroli Ludności Prezydium Rady Narodowej w K.) nie dały rezultatu, bowiem w dokumentacji urzędowej figurowała duża ilość osób o tym samym nazwisku i potrzebne były bliższe dane. Już we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia 28 listopada 1970 r. wnioskodawca oświadczył, że rokowań, o których mowa w art. 6 nie przeprowadzono z J. K. z uwagi na nieznane jego miejsce zamieszkania (k. 218 akt t. I). Z protokołu rozprawy administracyjnej rozpoczętej dnia [...] maja 1971 r. (spisanego w dniu 17 maja 1971 r.) wynika, że stawił się na niej syn J. K. Z jego oświadczenia zarówno organ jak i ubiegający się o wywłaszczenie uzyskali informację o właścicielu nieżyjącym od [...] lutego 1968 r. i toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku oraz uczestnikach tego postępowania (k. 23 akt t. I). Skoro, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku, prowadzenie rokowań po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego było niedopuszczalne, to w świetle omówionych wyżej dokumentów można by przyjąć, że ich treść mogła mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia organu nadzoru w związku z zapisem art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Tym samym należy stwierdzić, że organ administracji orzekając w sprawie i badając, czy zachodzą przesłanki z art. 156 kpa nie ustalił na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy przeprowadzenie rokowań w tym konkretnym stanie faktycznym było możliwe, czy też dopuszczalne było pominięcie tej fazy postępowania wywłaszczeniowego. Co do kwestii pominięcia w zaskarżonej decyzji negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności, to jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 września 2005 r. nie można mówić, że decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. O ich powstaniu nie mogło zadecydować przekształcenie z mocy prawa zarządu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki, bowiem uwłaszczenie z mocy art. 182 ust. 1 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym mogło nastąpić pod warunkiem, że nieruchomość była przedmiotem własności państwowej. Stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej oznaczałoby, iż Skarb Państwa nie był właścicielem spornej nieruchomości, a co za tym idzie, nie mogło nastąpić skuteczne uwłaszczenie z art. 182 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy. Oznacza to, że skutki decyzji wywłaszczeniowej nie mają nieodwracalnego charakteru. Oceniając decyzję organu w trybie nadzoru stwierdzić należy, że przy jej podjęciu przez organ nie zostały uwzględnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne dotyczące procedury wywłaszczeniowej, co decyduje o naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz art. 7, 77 i 80 kpa. Naruszenie powyższych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, co w postępowaniu sądowym stanowi podstawę uchylenia obu decyzji organu nadzoru w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 ustawy.