IV SA/Gl 118/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Przedsiebiorstwa "A" w K. na wystąpienie inspektora pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. W opisanym wyżej wystąpieniu skierowanym do skarżącego Przedsiebiorstwa "A" w K. inspektor pracy na zasadzie art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 124, poz. 1362 ze zm.) wniósł o wykonanie przez tego pracodawcę [...] zaleceń mających na celu usunięcie niezgodności ujawnionych w trakcie kontroli w przedsiebiorstwie, m.in. w zakresie dostosowania postanowień regulaminu pracy do regulacji zgodnej z przepisami prawa, uporządkowania akt pracowniczych, prowadzenia rzetelnej ewidencji czasu pracy oraz naliczenia wymienionemu w nim pracownikowi jednomiesięcznej odprawy należnej mu wobec rozwiązania umowy z przyczyn dotyczących pracodawcy. Zobowiązał także zakład pracy do poinformowania inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w tym wystąpieniu wniosków w terminie 30 dni od daty jego otrzymania. Nie zgadzając się z wnioskiem dotyczącym wypłaty odprawy Przedsiębiorstwo "A" skierowało w dniu [...] r. do inspektora pracy pismo polemizujące z zawartym w wystąpieniu stanowiskiem obejmującym tę materię postulując jego zweryfikowanie. Pogląd ten skarżący podtrzymywał także w dalszej korespondencji (pisma z dnia [...] i [...] r.) prowadzonej z inspektorem pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. Oddziału w C., a następnie z Okręgowym Inspektorem Pracy, a wobec uzyskania odpowiedzi negatywnej – złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie skargi jest możliwe jedynie wówczas, gdy odpowiada ona warunkom formalnym, została w terminie wniesiona i opłacona, a przede wszystkim, gdy jest dopuszczalna. Ocena zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, do jakiej z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) powołane są sądy administracyjne, jest przeprowadzana na zasadzie skargowości, przeto wyłącznie na skutek prawidłowo wniesionej skargi i to skargi zaczepiającej przedmiot należący do właściwości tych sądów. Kwestie te badane są z urzędu. Wynik tej operacji przeprowadzonej w niniejszej sprawie wypadł negatywnie, skutkiem czego skarga – jako zaskarżająca akt nie należący do kognicji sądu administracyjnego – okazała się niedopuszczalna. Właściwość rzeczową sądów administracyjnych precyzują zwłaszcza przepisy art. 3 i art.4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym generalną zasadą jest, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w granicach wskazanych w ustawach. Zakres kognicji sądów administracyjnych, jakkolwiek ukształtowany bardzo szeroko doznaje wszak szeregu ograniczeń, nie tylko wskazanych w przepisie art.5 cytowanej ustawy. Analiza przywołanych norm pozwala stwierdzić, iż zasadą jest dopuszczalność orzekania przez sądy administracyjne wyłącznie w sytuacjach, w których organy administracyjne działają w formach władczych lub stanowiących, czyli formach właściwych dla działania administracyjnoprawnego. W tym kontekście przyszło ocenić charakter prawny i przynależność do katalogu określonego przepisem art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wystąpienia inspektora pracy kierowanego do pracodawcy na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, jako że wśród norm tej ostatniej ustawy brak jest szczegółowego sprecyzowania charakteru tegoż wystąpienia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że nie stanowi ono decyzji administracyjnej, czego też żadna ze stron nie kwestionuje. Należy bowiem w pierwszej kolejności podkreślić, iż ustawodawca wyposażając inspektorów pracy w uprawnienia służące realizacji przekazanych im zadań dokonał wyraźnego zróżnicowania pomiędzy poszczególnymi środkami, a więc nakazami oraz sprzeciwami i wystąpieniami kierowanymi do pracodawców. Rozróżnienie to, jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, związane jest z charakterem ujawnionych w trakcie kontroli nieprawidłowości i rangą dostrzeżonych naruszeń prawa. Nakazy wydawane są bowiem w przypadkach ściśle określonych w art. 9 pkt 1 – 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Sprzeciw przeciwko uruchomieniu zakładu pracy może zostać zgłoszony w warunkach opisanych w art. 9 pkt 4, czyli w sytuacjach, w których nastąpiło naruszenie podstawowych praw pracowniczych (np. prawo do wypłaty wynagrodzenia), bądź uchybiono podstawowym obowiązkom pracodawcy z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy i to (przede wszystkim) w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu pracowników. Natomiast w pozostałych przypadkach inspektorom pracy służy prawo zgłoszenia wystąpienia. Władczy charakter nakazu i sprzeciwu oraz dotkliwość konsekwencji, jakie za sobą niosą, przesądziły o ustaleniu dla nich formy decyzji administracyjnej (art. 21a, 21c ww. ustawy) i zagwarantowaniu stronie prawa do wniesienia odwołania i kontroli legalności rozstrzygnięć zapadłych w toku postępowania odwoławczego (art. 14 ust. 1 pkt 7a i art. 16 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy). Takiej formy, ani też trybu odwoławczego ustawodawca wyraźnie nie przewidział dla wystąpienia inspektora pracy. Stąd wypływa wniosek, iż wystąpienie, o jakim mowa w art. 9 ust. 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie stanowi formy działania inspektora pracy przybierającego postać decyzji administracyjnej. W tej mierze Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA 3622/02 (Prawo Pracy z 2003r., nr 10, str.38), a stwierdzającego, iż wystąpienie inspektora pracy jest w istocie decyzją administracyjną podlegającą kontroli instancyjnej i zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tak kategoryczne sformułowanie nie znajduje bowiem oparcia w obowiązujących przepisach, a treść uzasadnienia tegoż wyroku nie jest przekonywująca. O ile przy tym nie sposób nie zgodzić się z wywodem prowadzącym do konkluzji, iż z uwagi na szczególne elementy zawarte w wystąpieniu może ono być traktowane jako decyzja administracyjna, to jednak stojąc na gruncie prawidłowego wystąpienia, odpowiadającego w pełni dyspozycji art.9 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, niepodobna takiego poglądu forsować. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę oparcie go wyłącznie na potrzebie ochrony obywateli i innych podmiotów w ich stosunkach z władzą administracyjną, czy też intencjach ustawodawcy nie wytrzymuje krytyki. A skoro wystąpienie inspektora pracy nie nakłada na pracodawcę żadnych obowiązków prawnie skutecznych (w sensie nadającym się do egzekwowania), zaś samo zobowiązanie do poinformowania o sposobie i terminie realizacji zawartych w nim wniosków nie kryje prawnej dyrektywy bezwzględnego postąpienia zgodnie z nimi, odpada argument władczego rozstrzygania. W obowiązującym porządku prawnym brak jest jakiegokolwiek przepisu przewidującego sankcje za niezastosowanie się do wniosków zawartych w wystąpieniu czy za nieudzielenie informacji, o jakiej mowa w art.21d cytowanej ustawy. Brak jest też na gruncie przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy środków pozwalających na wymuszenie pożądanego zachowania pracodawcy czy podania informacji w tej materii. Nadto, wypadnie zgodzić się z organem, iż przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w cytowanym wyroku wypaczałoby cel i sens wyposażenia inspektorów pracy w tak różnorodne środki prawne. Nota bene krytycznie co do tego stanowiska wypowiedział się Andrzej Kisielewicz w glosie do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2002 r., sygn. akt SA/Sz 1138/01 (OSP z 2003, Nr 4, poz. 48) stwierdzającego, że przedmiotowe wystąpienie nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Niemniej jednak glosator opowiedział się za zakwalifikowaniem owego wystąpienia do tej właśnie kategorii aktów i czynności (art.16 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie podziela tego stanowiska glosatora, w pełni aprobując pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 czerwca 2002 r., który w jego ocenie zachował aktualność na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do takiej konstatacji doprowadziła analiza charakteru omawianego wystąpienia. Zdaniem Sądu nie stanowi ono aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegającej kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, iż katalog spraw podlegających rozpoznaniu przez sądy administracyjne na podstawie powołanego wyżej przepisu, kształtowany przez orzecznictwo nie jest zamknięty i podlega modyfikacjom. Wiele lat obowiązywania tej normy (wcześniej o nieznacznie odmiennej treści – art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym) pozwoliło judykaturze i doktrynie na utrwalenie kilku niezbędnych cech, jakimi powinny charakteryzować się akty bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, aby mogły zostać poddane ocenie sądów administracyjnych. Muszą odpowiadać następującym kryteriom: - mieć charakter zewnętrzny i publicznoprawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1367/97, ONSA 1998, Nr 4, poz. 139), - być skierowane do indywidualnego podmiotu (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r., OPS 4/03, ONSA 2004, Nr 1, poz. 8, por także M. Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.; Samorząd Terytorialny z 2000 r., Nr 1-2, s. 180-181), - winny dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc być ściśle związanymi z przepisami prawa (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04, ONSAiWSA z 2004 r., nr 2, poz.30), - mieć charakter władczy, lecz nie będąc władczym rozstrzygnięciem właściwym dla decyzji (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03, ONSA z 2004 r., nr 1, poz.5). W literaturze pojawia się nawet pogląd, iż w obecnym stanie prawnym zakres zastosowania powołanego wyżej przepisu będzie ograniczony do niektórych tylko czynności materialno-technicznych (por. A. Wróbel [w:] K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Zakamycze 2004). Rozważania na temat charakteru wystąpienia z art. 9 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przekonują, że choć odpowiada ono niektórym z wymienionych wyżej cechom, to jednak poprzez fakt, iż nie nakłada władczo na pracodawcę obowiązków formułując jedynie wnioski pokontrolne, nie można zaliczyć go do kategorii aktów lub czynności opisanych w art.3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Obowiązki, o jakich mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi muszą być wszak obowiązkami, których stwierdzenie bądź ustalenie będzie dla adresata wiążące (władcza ingerencja administracji), zaś wykonanie gwarantowane przymusem państwowym. Tymczasem treść wystąpień nie nosi tego rodzaju znamion, bo samo wystąpienie ma charakter postulatu, nie zaś wiążącego rozstrzygnięcia, mimo iż wydane jest w sprawie indywidualnej, zewnętrznej i publicznoprawnej, skierowane jest do konkretnego podmiotu, wreszcie wynika z przepisu prawa. Tym samym przyszło uznać, iż kategoria aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej określona w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi nie obejmuje wystąpień inspektorów pracy kierowanych do pracodawców na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Nie są one bowiem władczą formą działań administracji, a zwarte w nich wnioski stanowią w istocie swoiste zalecenia pokontrolne, których wykonanie nie jest objęte przymusem administracyjnym, zaś egzekwowanie tych obowiązków nie leży w gestii inspektora pracy. Słusznie przy tym wskazano w odpowiedzi na skargę, iż w tym wypadku uprawnienia tego organu kontroli kończą się na opisaniu stanu faktycznego i przedstawieniu jego oceny, zmierzającej do podjęcia przez kontrolowanego własnych działań o charakterze organizacyjnym, kadrowym itp. i pozostawiając mu w tym zakresie znaczną swobodę. Tak określony zakres relacji pomiędzy kontrolowanym pracodawcą a inspektorem pracy oznacza, że nie ma w niej elementu prawnej możliwości bezpośredniego ingerowania w działalność pracodawcy przez podejmowanie działań o charakterze władczym, inaczej niż w przypadku pozostałych środków, w jakie wyposażono inspektorów pracy. Trzeba też nadmienić, że zarówno oni, jak i pracodawcy nie pozostają bez możliwości dalszego działania, bowiem inspektor może wykorzystać pozostałe środki przewidziane ustawą o inspekcji pracy, zaś pracodawcy służy ochrona zagwarantowana w innych przepisach, zwłaszcza z zakresu prawa cywilnego i pracy. W konsekwencji uprawnionym jawi się pogląd, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, bowiem wystąpienie uregulowane w art.9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.) nie stanowi decyzji administracyjnej, nie mieści się też w pojęciu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej sprecyzowanych w art.3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w niepublikowanym postanowieniu z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/GL 647/05. Konkluzja ta uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58§ 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Końcowo, niejako z ostrożności, należy dodać, że zajęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby również odrzuceniem skargi, lecz z innych powodów. Mianowicie, gdyby wystąpienie potraktować jako decyzję, wówczas przedmiotem skargi byłoby rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, co jest sprzeczne z art.52 § 1 cytowanej ustawy. Gdyby zaś stanowiło akt lub czynność z art.3 § 2 pkt 4 tej ustawy, wówczas skarga uchybiałaby terminowi sprecyzowanemu w jej art.52 § 3.