I SA/Ke 466/05

Sygnatura akt: I SA/Ke 466/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Rojek, Asesor WSA Mirosław Surma, Protokolant: ref.staż. Emilia Kundera, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22.02.2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 10 stycznia 2005 r. numer SKO.401/2441/680/04 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 10 stycznia 2005 r., znak SKO 401/2441/680/ 04 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 11 października 2004 r., nr SKO 401/1652/460/04 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 kwietnia 2001 r., nr 10/1/01 wydanej przez Zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy Ćmielów w przedmiocie umorzenia S. i E.K. zaległego zobowiązania pieniężnego za 2001r. w kwocie 55,90zł. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte w związku ze sprzeciwem wniesionym przez Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu, w ocenie którego decyzja w przedmiocie umorzenia S. i E. K. zaległości w zobowiązaniu pieniężnym za 2001r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości z uwagi na brak po stronie wydającego decyzję Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy Ćmielów wyraźnego upoważnienia udzielonego przez Burmistrza. Przywołując treść przepisów art. 39 ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 Ordynacji podatkowej organ stwierdził, iż skoro Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy Ćmielów nie miał opracowanego na własne nazwisko indywidualnego zakresu obowiązków i uprawnień to winno się je wywodzić z regulaminów organizacyjnych Urzędu Miasta i Gminy Ćmielów. W ocenie Kolegium istotnym jest, iż uchwałą Rady Miasta i Gminy Ćmielów Nr III/15/98 w regulaminie tym dokonano zmian, wprowadzając podział zadań samorządu gminnego między Burmistrza, Zastępcę Burmistrza i Sekretarza Miasta i Gminy. W § 3 ust.2 pkt 2 regulaminu zapisano, że Zastępca Burmistrza bezpośrednio nadzoruje działalność referatów i samodzielnych stanowisk w Urzędzie, w tym 2/Referatu podatkowego. Z kolei stosownie do treści § 4 ust.2 pkt 1 i 2 regulaminu, wykonując wyznaczone przez Burmistrza zadania, Zastępca Burmistrza miał zapewniać w powierzonym mu zakresie kompleksowe rozwiązanie problemów wynikających z zadań gminy oraz kontrolować działalność referatów i samodzielnych stanowisk pracy realizujących te zadania. Ponadto w załączniku nr 2 do tego regulaminu oprócz przypisania Zastępcy Burmistrza nadzorowania pracy Referatu Podatkowego zapisano, że Zastępca Burmistrza realizuje zadania związane z przydzielonym zakresem kompetencji określonych Regulaminem i nie zastrzeżonych do kompetencji Burmistrza. Wśród taksatywnie wymienionych zastrzeżeń nie zawarto zastrzeżenia dotyczącego wydawania decyzji administracyjnych. Z § 1 tego załącznika wynika też, że Burmistrza w czasie jego nieobecności zastępuje Zastępca Burmistrza, a zakres zastępstwa obejmuje wszystkie czynności należące do Burmistrza. Powyższe, zdaniem Kolegium, uzasadnia stwierdzenie, iż Zastępca Burmistrza miał nadane przepisami wewnętrznymi upoważnienie do załatwiania wszystkich spraw przydzielonych mu zakresem zadań, w tym także do wydawania decyzji administracyjnych między innymi w sprawach podatkowych. Dodatkowo Kolegium powołało się na stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 19.09.2003 r. (sygn. akt II CKN 371/01), który uznał, iż w braku odmiennej regulacji statutowej bądź regulaminowej istnieje zbieżność kompetencyjna kierownika jednostki organizacyjnej i jego zastępcy. Kolegium ustaliło, iż podejmowanych przez Zastępcę Burmistrza decyzji nie kwestionował zarówno Burmistrz, Rada Miasta i Gminy Ćmielów jak i jej Komisja Rewizyjna. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że dopiero pod koniec kadencji Burmistrz zakwestionował działania swego zastępcy, co w ocenie Kolegium miało charakter pozaprawny, nie skutkujący stwierdzeniem nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, powołując się ponadto na wyrażoną w art. 128 Ordynacji podatkowej zasadę trwałości uznało, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Od powyższego rozstrzygnięcia Prokurator Rejonowy w Sandomierzu złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił obrazę art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja wydana przez Zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy Ćmielów nie narusza przepisów o właściwości i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach i stwierdzenie nieważności decyzji Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy Ćmielów z dnia 2 kwietnia 2001r. nr 10/1/01. Skarżący podniósł, że przepis ust.2 art.39 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje na konieczność posiadania przez Zastępcę Burmistrza upoważnienia do wydawania decyzji indywidualnych z zakresu administracji pochodzącego od Burmistrza. Upoważnienia tego nie mogą zastąpić inne uregulowania, w tym regulaminy organizacyjne uchwalone przez Radę Gminy. Na poparcie swego stanowiska skarżący powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.04.2001 (sygn. IV SA 785/99) oraz z dnia 13.08.1996 r. (sygn. SA/Rz/R 2706/96 publ. OSS 1997/1/10), w których podkreślono, iż tylko wójt lub burmistrz może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych. Dlatego też zdaniem Prokuratora wymogu określonego ustawą nie może zastąpić domniemanie przeprowadzone dowolnie w oparciu o uregulowania wewnętrzne gminy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach jest właściwy do rozpoznania skargi stosownie do dyspozycji § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i w Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz. U. Nr 187 poz. 1926 ). Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Ocenie sądów podlega zgodność aktów administracyjnych, w tym przypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Oceniając decyzję z punktu widzenia wskazanego kryterium należy stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miała wpływ na wynik sprawy. Poddana kontroli sądowej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach została podjęta w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej przez Zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy Ćmielów umarzającej S. i E. K. zaległości w zobowiązaniu pieniężnym za rok 2001 w kwocie 55,90zł. Przystępując do oceny decyzji z punktu widzenia wskazanego kryterium należało ustalić, w oparciu o jakie przepisy proceduralne mogło orzekać Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ uprawniony do weryfikowania decyzji ostatecznej. Przedmiotem kontroli Kolegium była decyzja z dnia 2 kwietnia 2001r., wydana przez Zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy w Ćmielowie. Stosownie do art. 24 ustawy z dnia 12 września 2002r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 169 poz. 1387) żądanie uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji, która stała się ostateczna przed dniem 1 stycznia 2003r. podlega rozpoznaniu w trybie i na zasadach i w terminach określonych w przepisach dotychczasowych. A zatem, skoro przedmiotem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze była decyzja, która stała się ostateczna przed 1 stycznia 2003r. postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji winno być prowadzone stosownie do przepisów art. 247-252 Ordynacji podatkowej w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2003r., tj. przed wejściem w życie ustawy nowelizującej Ordynację podatkową. Ordynacja podatkowa nie zawiera definicji pojęcia organu podatkowego, ogranicza się do wyliczenia organów podatkowych w art. 13 Ordynacji podatkowej. W dacie podjęcia decyzji kontrolowanej przez Kolegium, tj. decyzji zastępcy burmistrza Ordynacja podatkowa w art. 13 §1 pkt 1 wśród organów podatkowych wymieniała przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego, przyznając mu tym samym kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania podatkowego. Odpowiednio był to wójt, burmistrz lub prezydent, który stał na czele zarządu gminy jako organu wykonawczego gminy. Z uwagi, iż katalog organów wyliczonych w przepisie art. 13 Ordynacji podatkowej ma charakter zamknięty, należy uznać, że żadne inne organy poza wymienionymi we wskazanym wyliczeniu nie mogą być uznane za organy podatkowe, czyli za organy posiadające kompetencje (prawem określone uprawnienia i obowiązki) w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego oraz odbierania czynności podatnika i płatnika nie powodujących wszczęcia postępowania. W świetle powyższego organem podatkowym był burmistrz (przewodniczący zarządu miasta). Ten organ jednoosobowy realizował kompetencje w zakresie podatków samorządowych, również w aspekcie stosowania ulg w tych podatkach. W związku z powyższym zasadnicze znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy zastępca burmistrza, a jeśli tak to w jakiej sytuacji i na jakiej podstawie mógł podejmować decyzje załatwiające indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej. W dacie podejmowania decyzji przez Zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy Ćmielów podstawę dla delegowania swych uprawnień orzeczniczych przez Burmistrza Miasta i Gminy Ćmielów stanowił przepis art. 39 ust. 2 w związku z ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. dz. U . z 1996 r., Nr 13, poz. 73), cyt. dalej jako ustawa o samorządzie gminnym. Stosownie do jego ówczesnego brzmienia wójt lub burmistrz mógł upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, w imieniu wójta lub burmistrza. Instytucja ta określona mianem pełnomocnictwa administracyjnego wzorowana jest na pełnomocnictwie w prawie cywilnym, z tym ze dotyczy sfery prawa publicznego. W wyniku upoważnienia podmiot upoważniony uzyskuje prawo do wykonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego. Podnieść należy, że pełnomocnictwo administracyjne ma charakter wyjątkowy, wymaga formy pisemnej, skierowania do konkretnej osoby i określenia zakresu pełnomocnictwa. Udzielenie pełnomocnictwa jest wyłączną kompetencją wójta, burmistrza. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż w dacie podejmowania decyzji Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy Ćmielów nie posiadał takowego upoważnienia, udzielonego przez Burmistrza Miasta i Gminy Ćmielów. Podstaw dla działań orzeczniczych zastępcy burmistrza nie można zaś wywodzić z regulaminu organizacyjnego urzędu gminy, który określa właściwość funkcjonalną i odnosi się do organizacji pracy aparatu pomocniczego organu gminy. Wyznacza zakres zadań konkretnym komórkom struktury organizacyjnej urzędu (wydziałom, referatom, itd.). Stąd w ocenie Sądu, przepisy regulaminu organizacyjnego urzędu gminy, nie legitymują ani procesowo, ani materialnie zastępcy burmistrza do działania w imieniu organu realizującego uprawnienia i obowiązki w skutkach skierowane do podatników. Wszelkie więc domniemywanie kompetencji decyzyjnych, realizowanych w sferze zewnętrznej jest prawnie niedopuszczalne, nie mają tu zastosowania żadne kolizyjne reguły interpretacyjne, np. zastosowane przez Kolegium wnioskowanie a contrario. Przywołany przez Kolegium w motywach rozstrzygnięciach pogląd Sądu Najwyższego nie jest adekwatny do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Dotyczy on bowiem sytuacji, gdy dochodzi do dekoncentracji procesu decyzyjnego na mocy uchwały rady gminy, w warunkach art.39 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym. Upoważnienie zawarte w tym przepisie dotyczy delegacji uprawnień decyzyjnych na organy jednostek pomocniczych oraz organy jednostek i podmiotów, za pomocą których gmina wykonuje przypisane jej zadania gminy (tzw. gminne jednostki organizacyjne). Ponadto, należy zauważyć, iż przedmiotem oceny Sądu Najwyższego była ważność i skuteczność upoważnienia udzielonego przez prezydenta miasta zastępcy dyrektora konkretnej jednostki organizacyjnej. W ocenie Sądu przepis art.39 ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi jedyną i wyłączną podstawę do delegowania przez burmistrza uprawnień orzeczniczych na swego zastępcę lub innych pracowników urzędu gminy, upoważnienie nie może, wobec kategorycznego brzmienia powołanego przepisu, wynikać z aktu innego organu - Rady Miejskiej. Postawy legitymacji procesowej i materialnej do podejmowania decyzji w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym (postępowaniu podatkowym) nie mogą stanowić, przepisy regulaminu, zarówno stosowane wprost, jaki i w braku stosownego upoważnienia dokonanego przez burmistrza. Wobec powyższego, Sąd stwierdza, iż Kolegium podejmując zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję I- instancyjną dopuściło się naruszenia przepisu art. 39 ust.1 i ust.2 ustawy o samorządzie gminnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ podatkowy podejmie stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i art.135 orzekł jak w sentencji wyroku.