II SA/Wr 2511/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA -Sędzia WSA - Sędzia WSA - Protokolant - Zygmunt Wiśniewski Andrzej Cisek Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi I. i Z. Z. oraz Prokuratora Okręgowego we W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w obrębie W. we W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Gminy W. na rzecz skarżących I. i Z. Z. kwotę 265 zł (słownie: dwieście sześćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska W., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...] z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego od południa granicą administracyjną miasta, od zachodu ul. G. S. G.-R., linią wyznaczoną przez tylną granicę działek przy ul. O., H., Z. Cz., K., P., od północy ul. T., od wschodu linią równoległą do ul. P., częścią ul. A. oraz linią równoległą do ul. S. w obrębie W. we W. - część A. W § 1 tej uchwały, zamieszczonym w Dziale I - "Przepisy ogólne" zawarte zostało postanowienie, że " Uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - część A - obszaru ograniczonego od południa granicą administracyjna miasta, od zachodu linią równoległą do ulicy gen. S. G.-R., linią równoległą do ulicy K.I. G., ulicą gen. S. G.-R. linią wyznaczoną przez tylną granicę działek przy ulicach: O., H., Z. Cz., ulicą K., linią prostopadłą do ulicy K. i A., ulicą A., linią równoległą do ulicy P., od północy ulicą T., od wschodu ulicą G., linią prostopadłą do ulicy G., linią równoległą do ulicy G., ulicą A. oraz linią równoległą do ulicy S. w obrębie W. we W." Integralną częścią planu, zgodnie z art. 3 uchwały, jest rysunek planu w skali 1: 2000, stanowiący załącznik do uchwały. Na powyższą uchwałę I. i Z. Z. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując iż narusza ona ich interes prawny, a której zarzucają: 1. naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415ze zm.) przez nieuwzględnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 maja 2002 r. (sygn. akt II S.A./Wr 1846/01) wydanego w związku ze złożonymi zarzutami do projektu planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej W. z dnia 31 maja 2001 r. Nr [...]); 2. naruszenie przepisu art. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez niezgodność treści części tekstowej planu z rysunkiem planu stanowiącym załącznik do uchwały w zakresie wyłączenia z części A planu działki skarżących wraz z obszarem przyległym; 3. naruszenie przepisu art. 2, art. 7 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nie przestrzeganie zasady praworządności i naruszenie prawa własności skarżących do nieruchomości oraz naruszenie prawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu przez uniemożliwienie im zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny; 4. przepisu art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie w planie miejscowym wcześniejszego zagospodarowanie terenu oraz stanu obecnie istniejącego, w tym dokonanego podziału działek, zagospodarowania fizycznego terenu i jego uzbrojenia, rozpoczętych inwestycji; 5. uniemożliwienie korzystania z nieruchomości skarżących zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem ustalonym w Decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę; 6. przepisu art. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez wyłączenie w planie miejscowym działki skarżących, w sytuacji gdy plan sporządza się dla obszaru gminy lub jej części; 7. naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 Ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z dnia 22 lutego 1995r.) przez nie uzyskanie zgody Wojewody D. po uzyskaniu opinii izby rolniczej na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki rolnej nr [...], w skład której wchodzi działka skarżących nr [...], na cele nierolnicze i nieleśne; Na podstawie tych zarzutów wnoszą o: - stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały; - zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, a w tym poniesionych przez strony skarżące kosztów zastępstwa w wysokości [...]. W uzasadnieniu skargi wskazane zostało, że skarżący pismem z dnia 29 lipca 2002 r. wezwali stronę przeciwną do usunięcia naruszenia interesu prawnego przez uchylenie uchwały. Sprawa była przedmiotem obrad Rady Miejskiej W. na sesji w dniu 27 września br. Rada po przeprowadzeniu głosowania uchwałą nr [...] postanowiła nie uwzględnić wezwania. Zawiadomienie wraz z uchwałą zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu 11 października 2002 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w uchwalonym kształcie rażąco narusza prawo i godzi w ich interes prawny. Przede wszystkim uchwała narusza przepis art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Stosownie do niego nie jest dopuszczalne uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego do czasu uchwalenia projektu planu, uwzględniającego orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami. Innymi słowy zaskarżona uchwała nie respektuje wyroków wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, w tym między innymi wyroku z dnia 14 maja 2002r. (sygn. akt II S.A./Wr 1846/01) uwzględniającego skargę I. i Z. Z. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 31 maja 2001r. (Nr [...]) w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność powyższej uchwały przyjmując, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają prawo własności, a także brak jest merytorycznego uzasadnienia przyczyn konieczności ingerencji w dotychczasowy sposób przeznaczenia nieruchomości. Mimo tego Rada Gminy przyjęła plan, wbrew art. 18 ust. 2 pkt 11 cyt. Ustawy. Prawidłowo Zarząd Gminy zobowiązany był przedstawić Radzie Gminy do uchwalenia projekt planu uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami. Wprawdzie z rysunku planu wynika, że działkę skarżących wraz z obszarem przyległym wyłączono z części A planu, ale brak o tym mowy w treści samej uchwały. W § 1 planu jest podany wyraźnie obszar, na którym ma obowiązywać uchwała, co oznacza, że plan dotyczy również działki skarżących. Stosownie do art. 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan składa się z części tekstowej, zawierającej ustalenia planowe oraz rysunku planu. Rysunek planu jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą, ale obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim został wyszczególniony w uchwale rady o treści planu. Rysunek jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymagań normy prawnej. Wymaga przełożenia na język normy prawnej, dopiero wtedy ma moc prawa miejscowego. Innymi słowy, rysunek musi być opisany w tekście uchwały. Skoro nie został opisany w tekście uchwały, w ocenie skarżących uchwała dotyczy ich działki. Nawet gdyby założyć, że Rada Miejska wyłączyła działkę nr [...] z zakresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, to i tak działanie takie było niedopuszczalne i niezgodne z art. 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl przytoczonego przepisu, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się dla obszaru gminy lub jej części albo zespołu gmin lub jego części. Wynika z tego, że w założeniu ustawodawcy plan ma obowiązywać na zwartym terenie ewentualnie jego części. Nie jest zatem dopuszczalne tworzenie enklaw, w którym ma obowiązywać wcześniejsza uchwała. Tym bardziej, że dla całego terenu działki nr [...] przy ul. G. R. zostało wydane już pozwolenie na budowę (decyzja z dnia [...] nr [...]). Przy obecnym kształcie planu część działki nr [...] leży w obrębie nowej uchwały, a część została wyłączona. Nie będzie zatem można wykonać prawomocnego pozwolenia na budowę, co jest sprzeczne z przepisem art. 35 § 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli już wydano pozwolenie na budowę, nie wygasają decyzje w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydane na podstawie uchylonego planu miejscowego. Wydanie tego pozwolenia uważane jest za fakt dokonany, który ustawodawca respektuje. Ponadto takie rozwiązanie spowodowałoby faktyczne ominięcie rozstrzygnięcia NSA z dnia 14 maja 2002 r. (sygn. akt II S.A./Wr 1846/01). Sąd wyraźnie uznał za zasadne zarzuty skarżących do projektu planu miejscowego, których Rada Miejska nie respektuje. Wyłączenie działki nr [...] wraz z terenem przyległym skutkuje, że na tym terenie obowiązuje nadal uchwała Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia 27 marca 1998 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powstała więc sytuacja, w której teren skarżących został praktycznie wyłączony z zagospodarowania. Mając na uwadze przedstawione względy, nie można było przystąpić do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego przed uwzględnieniem rozstrzygnięć sądu administracyjnego. Z kolei w myśl art. 27 ust. 1 przytoczonej wyżej ustawy każde naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 powoduje nieważność uchwały w całości lub w części2. Oprócz naruszenia procedury, plan zagospodarowania przestrzennego narusza interes prawny skarżących, który wynika z ich prawa własności do działki nr [...], [...], obręb W. przy ul. G. R., położonej na obszarze objętym kwestionowanym planem. Uchwalone rozwiązanie planistyczne narusza prawo właścicielskie skarżących do nieruchomości uniemożliwiając im wykonywanie prawa do własności zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem terenu. Wielokrotnie I. i Z. Z. podnosili, że ustalenia planu (wcześniej projektu planu) uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości zgodnego z jej dotychczasowym przeznaczeniem ustalonym w Decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących niemożność przystąpienia do realizacji zaplanowanej inwestycji na terenie, którego są właścicielami stanowi ograniczenie konstytucyjnie zagwarantowanego prawa własności. Jak już wspomniano, w planie miejscowym nie uwzględniono zagospodarowania terenu wykonanego zgodnie z warunkami zabudowy i pozwolenia na budowę wydanego decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] (nr [...]) wydanego i realizowanego przed przystąpieniem do opracowania projektu i uchwaleniem planu. Podstawą prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...]. Wobec tego zaskarżona uchwała nie uwzględnia dotychczasowego przeznaczenia terenu zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wcześniejsze zagospodarowanie terenu powinno być uwzględnione w planie jako stan istniejący w sensie prawnym i faktycznym. Tym bardziej, że dokonano już podziału działek, zagospodarowania fizycznego terenu, uzbrojenia terenu, rozpoczęto budowę budynków mieszkalnych. Natomiast w zaskarżonym planie miejscowym wytyczono nowe drogi, które w żaden sposób nie uwzględniają dokonanego na podstawie powyższej decyzji pozwolenia na budowę podziału działek, a także wydzielonej geodezyjnie i nazwanej przez Radę Miasta ulicy L. Obecnie uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego wytycza nowe drogi, usuwając poprzednio projektowane. Ustalenia przeznaczenia terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem TE 3 - linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 KV określone w § 21 planu ograniczają własność działki wnioskodawców. Na skutek zmiany planu na działce skarżących ma obowiązywać zakaz lokalizacji budynków. Narusza to nie tylko prawo własności, ale również, jak już wspomniano, postanowienia decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...]. Nie bez znaczenia jest i ta okoliczność, że działka nr [...], w skład której wchodzi działka skarżących nr [...], jest gruntem rolnym w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. z dnia 22 lutego 1995r. Stosownie do przepisu art. 7 ust. 1 przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga uzyskania zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Z treści uchwały wynika, że grunty rolne zmieniły swoje przeznaczenie bez wymaganej zgody wojewody. Na powołaną na wstępie uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu (...) skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł także Prokurator Okręgowy we W., zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu podał, że w przedmiotowym postępowaniu, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opisanego wyżej obszaru państwo I. i Z. Z. właściciele działki nr [...], [...], obręb W., dysponujący pozwoleniem na budowę (decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...]), na podstawie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wnieśli zarzut do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Miejska W. w dniu 31 maja 2001 r. podjęła uchwałę nr [...], którą w całości odrzuciła zarzut wymienionych. Państwo I. i Z. Z. zaskarżyli tę uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu. W dniu 14 maja 2002 r. wyrokiem o sygn. II S.A./Wr 1846/01 Sąd ten stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały przyjmując, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają prawo własności, a także brak jest merytorycznego uzasadnienia przyczyn konieczności ingerencji w dotychczasowy sposób przeznaczenia nieruchomości. Mimo tego Rada Gminy przyjęła plan podejmując opisaną na wstępie uchwałę nr [...]. Z przyjętego planu zagospodarowania przestrzennego wyłączono działkę państwa Z. pozostawiając ją poza pracami planistycznymi. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Zarząd Gminy, po podjęciu przez Radę Gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawia radzie Gminy do uchwalenia projekt uwzględniający orzeczenie sądu administracyjnego, wydane w związku ze złożonymi zarzutami. Rada Miejska W. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie uwzględniła, a wyłączenie działki spod planu miało na celu obejście cyt. wyżej art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, którego naruszenie powoduje bezwzględną nieważność uchwały. W odpowiedzi na skargę I. i Z. Z., Rada Miejska W. stwierdziła, że w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2002 r., sygn. akt II SA/WR1846/01, stwierdzającym nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego przez I. i Z. Z., działkę skarżących o numerze [...] wraz z przyległym obszarem, wyłączono z części A planu uchwalonej w pierwszej kolejności. Przedstawia to załącznik nr 1 do odpowiedzi na skargę, będący fragmentem uchwalonego rysunku planu, gdzie działkę [...] zaznaczono i kolorem żółtym. Na przedmiotowej działce obowiązuje nadal uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 27 marca 1998 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. nr 3 poz. 50) i obszar ten będzie opracowywany w dalszej kolejności. Wojewoda D. nie stwierdził w przedmiotowej uchwale niezgodności z prawem i opublikował ją w Dzienniku Urzędowym Województwa D. nr 173 poz. 2504 z dnia 12.08.2002 r.. W związku z powyższym uchwała obowiązuje z upływem czternastego dnia od chwili ogłoszenia tj. od dnia 27.08.2002 r. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jt Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami) poprzez nieuwzględnienie wyroku. Orzeczenie sadu administracyjnego, wydane w związku ze złożonymi zarzutami, nie dotyczy części A planu, objętej przedmiotową uchwałą. Natomiast plan uwzględniający orzeczenie sądu, obejmujący działkę nr [...], będącą własnością I. i Z. Z., nie został jeszcze uchwalony ze względu na konieczność ponowienia procedury jego sporządzania. Nie ma potrzeby, aby na ogromnej powierzchni 113 ha ponawiać od początku procedurę formalno-prawną. Można bowiem wydzielić sporne fragmenty, które wstrzymują oczekiwane przez pozostałych właścicieli rozstrzygnięcia planistyczne. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisu art. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przez rzekomą niezgodność treści uchwały z rysunkiem planu. W nazwie uchwały określono jednoznacznie, że chodzi o część A obszaru, o którym mówi uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 27 marca 1998 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Ponadto określono w tekście uchwały w § 1 granice części A w sposób ogólny. W praktyce nie jest możliwe sprecyzowanie słownego opisu granic, gdyż nie pokrywają się one z dotychczasowym podziałem na działki geodezyjne. Zgodnie z art. 8 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały, obowiązujący w zakresie określonym uchwałą. Gdyby wszystkie treści można było zawrzeć w tekście uchwały, rysunek planu jako jej integralna część nie byłby konieczny. W tekście uchwały w § 3 ust. 2 określono zakres obowiązywania rysunku i wymieniono w punkcie 1 granicę opracowania planu jako jego obowiązujące ustalenie. Legenda na rysunku planu jednoznacznie określa formę linii będącej granicą opracowania planu, a sam rysunek pokazuje sposób w jaki wyłączono sporną enklawę, w której jeszcze obowiązuje poprzedni plan (załącznik nr 1 i nr 2). Nie naruszono także przepisu art. 2, art. 7 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż żadne ustalenia dotyczące działki będącej własnością skarżących oraz jej bezpośredniego otoczenia nie zostały uchwalone. Nie można więc mówić o nieprzestrzeganiu zasady praworządności i naruszeniu prawa własności oraz uniemożliwieniu właścicielom zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny, w związku z uchwalonym planem. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie w planie miejscowym dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Wyżej wymieniony plan przewiduje na przedmiotowym obszarze grunty rolne zajmowane przez uprawy ogrodnicze oraz jako przeznaczenie uzupełniające sady i mieszkalnictwo dla właścicieli ogrodnictw i sadów. Tymczasem działka skarżących posiada powierzchnię około 1000 m2, co jest wystarczające dla domu jednorodzinnego, ale nie dla gospodarstwa ogrodniczego. Według przyjętych definicji za gospodarstwo rolne uważa się obszar o łącznej powierzchni przekraczającej 1 hektar, czyli teren dziesięciokrotnie większy, niż przedmiotowa działka. Pozostawienie dotychczasowego przeznaczenia terenu oznaczałoby akceptację fikcji przestrzennej, gdyż na tak małej działce nie można przewidywać gospodarstwa ogrodniczego. Ponadto są to tereny bardzo atrakcyjnie położone i dobrze skomunikowane, predestynowane dla intensywniejszej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wydano wprawdzie w dniu 7.08.1997r. pozwolenie na budowę zespołu gospodarstw ogrodniczych na tym obszarze, ale dotyczyło ono działek znacznie większych. Działka o numerze [...] będąca obecnie własnością skarżących wówczas nie istniała. Właściciele deklarują chęć budowy zgodnie z dawnym pozwoleniem na budowę, a więc gospodarstwa ogrodniczego z małym domem mieszkalnym. Nie biorą jednak pod uwagę, że zgodnie z zatwierdzonym wówczas projektem budowlanym na obszarze obecnej działki [...], będącej ich własnością, zaprojektowano sady i uprawy warzywnicze oraz że zachodziła na ten teren jedna ściana projektowanego budynku. Projekt budowlany wykonany był dla działki dwukrotnie większej i już wtedy powierzchnia upraw była bardzo mała. W wypadku wytyczonej później działki nr [...] o powierzchni około 1000 m2 po odliczeniu terenu, który zajmowałby dom mieszkalny, obowiązujące , jako przeznaczenie podstawowe uprawy ogrodnicze, przybrałyby marginalny wymiar. Nie naruszono również przepisu art. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez wyłączenie części obszaru, ponieważ zapis nie mówi, że plan miejscowy sporządza się dla integralnej części obszaru gminy. W praktyce spotyka się plany obejmujące obszary o bardzo różnych kształtach na przykład w formie zbioru wyspowo położonych terenów. Tak więc tworzenie enklaw wyłączonych z planu również jest możliwe. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 16, poz. 78 ze zmianami), gdyż zaskarżony plan miejscowy posiada wszystkie wymagane prawem zgody. Świadczy o tym dołączona dokumentacja formalno-prawna. W punktach 20, 21 i 21 w tomie 1 zamieszczono przedmiotowe decyzje. W przypadku działki nr [...], jakkolwiek której uchwalony plan nie obejmuje, są to grunty rolne klas: IIIa, IIIb i IVa, których dotyczy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr tr.051/602-300/00 z dnia 30.10.2000 r. oraz decyzja Wojewody D. [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu skarżący nie wykazali w jaki sposób uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 4 lipca 2002 roku, która nie obejmuje ich działki, narusza ich interes prawny. Uchwalony plan nie ogranicza dostępu komunikacyjnego, ani nie oddziaływuje w jakikolwiek negatywny sposób zagospodarowaniem otoczenia na ich własność. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74 poz. 368 ze zmianami) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W tym przypadku brak jest w skardze uzasadnienia naruszenia interesu prawnego w związku z zaskarżoną uchwałą. Wykorzystanie dotychczasowego przeznaczenia obszaru w oparciu o plan ogólny z 1998 r., to jest stworzenie gospodarstwa ogrodniczego, jest niemożliwe ze względu na zbyt małą powierzchnię ich działki. Nie ma to związku z uchwalonym planem okolicznych terenów. Zamierzenia inwestycyjne Państwa I. i Z. Z., polegające w gruncie rzeczy na budowie domu jednorodzinnego, znalazły wyraz we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 5.07.2002 r. (załącznik nr 6). Są one sprzeczne z obecnie obowiązującym na przedmiotowej działce planem ogólnym z 1988 r. i spotkały się z odmowną decyzją nr [...] ([...]) z dnia [...] (załącznik nr 7). Przedmiotowa decyzja nie jest ostateczna, gdyż toczy się postępowanie odwoławcze przed organem drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Prokuratora Okręgowego we W., rada Miejska W. wyjaśniła, że Uchwała Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia 04.07.2002 roku nie narusza art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 roku nr 15 poz. 139 ze zmianami) oraz uwzględnia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zmieniając przeznaczenia działki nr [...] [...] obrębu W. we W. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zakazują uchwalania planów miejscowych w określonych częściach lub etapach. Należy podkreślić, że realizując uchwałę Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia 27 marca 1998 roku o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Zarząd Miasta W. w pełni dochował procedury formalno - prawne jego realizacji. Odrzucając zarzut do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Państwa Z. z dnia [...] uchwałą nr [...] z dnia 31 maja 2001 roku, Rada Miejska W. szczegółowo uzasadniła przyczyny i potrzebę zmian. Ponieważ uzasadnienie to nie znalazło jednak poparcia Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt 11 S.A./Wr 1846/01 z dnia 14 maja 2001 roku), władze miasta honorując wyrok NSA, odstąpiły od zamiaru zmiany planu na kwestionowanym obszarze. W tej sytuacji Państwo Z. nadal mają prawo dysponować prawami do swojej nieruchomości gruntowej, mogąc dokonywać transakcji kupna - sprzedaży, wymiany lub czerpać z niej pożytki. Zagospodarowanie jej musi być jednak zgodne z prawem miejscowym, jako że "...ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości..." (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Dokonanie zmiany planu miejscowego jest suwerennym uprawnieniem samorządu gminy. Nie narusza się zatem praw właściciela nieruchomości przez sam fakt, że samorząd odmawia dokonania zmiany prawa miejscowego w sposób korzystny wyłącznie dla zainteresowanych. Uzasadnienie do uchwały nr [...] z dnia 31 maja 2001 roku Rady Miejska W. wskazuje wyraźnie merytorycznie i prawnie przyczyny potrzeby zmian przeznaczenia terenu na którym znajduje się była działka nr [...] obrębu W. Ponieważ jednak na omawianym obszarze nie uchylono ważności uchwały Miejskiej Rady Narodowej nr XXI/104/88 z dnia 10 czerwca 1988 roku (Dziennik Urzędowy Województwa W. nr 11 poz. 165), sugerowany przez Prokuratora brak uzasadnienia przyczyn konieczności ingerencji w dotychczasowy sposób przeznaczenia nieruchomości po prostu nie może zaistnieć. Właśnie ze względu na brak ingerencji. Ponieważ Państwo Z. zarzutem nie wyrazili zgody na zmianę planu miejscowego, przeznaczenie ich nieruchomości nie ulegnie zmianie. Powyższe nie oznacza że obszar wydzielonej w trybie rolnym (nie budowlanym) działki nr [...] znajduje się na terenie pozbawionym prawa miejscowego. Zupełnie odrębną kwestią jest fakt, że stan ten nie musi odpowiadać właścicielom. Należy zaznaczyć że wydzielenie działki nr [...] w trybie rolnym jest sprzeczne z decyzją Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...], zaś faktyczna realizacja całości inwestycji na byłej działce nr [...] znacząco odbiega od wydanego pozwolenia na budowę. Fakt że inwestor nie przystąpił do robót budowlanych zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku nr 106 poz. 1126 ze zmianami) oznacza wygaśnięcie uprawnień do decyzji nr [...] z dnia [...]. Należy przy tym dodać, że decyzja nr [...] została wydana na podstawie sprzecznej z prawem miejscowym (w myśl art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...]. Zapotrzebowanie społeczne na prawidłowe, o wysokiej jakości walorach architektoniczno - urbanistycznych rozwiązanie planistyczne obszaru rozwojowego W. jest potrzebne zarówno miastu jak i samym mieszkańcom W. Spośród kilkuset właścicieli nieruchomości nie uwzględnione zarzuty do planu zgłosiło zaledwie kilkanaście osób fizycznych oraz jedna osoba prawna. Uchwała Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia 04.07.2002 roku została podjęta aby w miarę możliwości przyspieszyć zagospodarowanie omawianej części W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kształtowanie ładu przestrzennego, stosownie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stanowi jedno z podstawowych zadań własnych gminy ( art. 7 ust. 1 pkt 1). Osiągnięcie zakładanych celów w tym zakresie jest możliwe poprzez racjonalne zagospodarowanie przestrzeni na obszarze gminy. Ustawa z dnia 7 lipca 11994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stwarza podstawy i określa sposoby postępowania w działalności związanej z zagospodarowaniem terenów. Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem gminnym (art. 7). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, muszą mieć zatem regulacyjną formę przepisów prawa i stanowić treść uchwały rady gminy ( art. 8 ). Mając na uwadze konstytucyjne gwarancje prawa własności ( art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym w niezbędnym zakresie ochrony prawa własności ( art. 1 ust.2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Znajduje to wyraz także w odniesieniu do zasad i trybu opracowywania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak zwane władztwo planistyczne organów gminy, oznacza z jednej strony - obowiązek uwzględnienia w niezbędnym zakresie i wyważenia oraz przestrzennej koordynacji realizacji zarówno celów i zadań publicznych, jak i interesów indywidualnych prawnie chronionych, a z drugiej strony oznacza to obowiązek skrupulatnego przestrzegania prawnie (ustawowo) określonych zasad i trybu procedury planowania. I tak, w szczególności na zarządzie gminy ( obecnie wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta) jako organie właściwym do sporządzania projektu planu zagospodarowania przestrzennego oraz do przedstawienia go radzie gminy do uchwalenia, stosownie do obowiązującej procedury sporządzenia tego planu, spoczywa m.in. obowiązek "przedstawienia radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami oraz informacje o wynikach badań, o których mowa w pkt 2a"( art. 18 ust.2 pkt 11 ustawy o zag. przestrz.). Z kolei w myśl art. 27 ust. 1 tej ustawy każde naruszenie procedury planistycznej, określone w art. 18 ust. 2, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ustawodawca każdy etap tej procedury traktuje równorzędnie, wychodząc z założenia, że w równym stopniu może mieć on wpływ na dokonywaną planem ingerencję w sposób wykonywania prawa własności przez obywateli. Uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może zaskarżyć do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prany lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy, gdyż taka uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia( art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę nad sposobem sprawowania przez organy gminy przysługujących im kompetencji w zakresie planowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że skarżący I. i Z. Z. wnieśli skargę po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej W. do usunięcia naruszenia. Badając zatem zaskarżoną uchwałę Sąd badał, czy uchwała ta nie zapadła z naruszeniem prawa. Badanie to objęło stronę formalno-procesową tak podjętej uchwały, jak i treści projektu planu zagospodarowania przestrzennego odnoszącego się do ustaleń, i w tym względzie Sąd stwierdził uchybienia. Przede wszystkim w niniejszej sprawie podjęcie uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 27 marca 1998 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego od południa granicą administracyjną miasta, od zachodu ul. G. S.G.-R., linią wyznaczoną przez tylną granicę działek przy ul. O., H., Z. Cz., K., P., od północy ul. T., od wschodu linią równoległą do ul. P., częścią ulicy A. oraz linią równoległą do ul. P., częścią ulicy A. oraz linią równoległą do ulicy S. w obrębie W. we W., stworzyło nowy stan prawny, z którym Rada Miejska W. musiała się liczyć. Nie oznacza to, że procedura planistyczna musiała skończyć się uwzględnieniem wszystkich uwag skarżących, lecz winna być prowadzona rzetelnie i w sposób budzący zaufanie zainteresowanych w sprawie. W szczególności odstąpienie od zamysłu jednoczesnej realizacji w całości sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, objętego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia 27 marca 1998r. Nr [...] nie może odbywać się w sposób dowolny, lecz winno się odbyć na skutek usprawiedliwionych przyczyn, przewidzianych w prawie materialnym lub przewidzianych w treści samej uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...). Takich usprawiedliwionych przyczyn Sąd nie dopatrzył się kontrolując zaskarżoną uchwałę. Wręcz przeciwnie, Sąd stwierdził naruszenie procedury planistycznej w zakresie przedstawienia Radzie Miejskiej W. do uchwalenia projektu planu, bez uwzględnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 maja 2002r., sygn. akt IISA/Wr 1846/01 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 31 maja 2001 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu I. i Z. Z. do projektu tego planu, tj. naruszenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym względzie, Sąd podziela stanowisko skarżących I. i Z. Z. oraz Prokuratora Okręgowego we W. , iż Zarząd Miasta W. zobowiązany był przedstawić Radzie Miejskiej do uchwalenia projekt planu uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego w związku ze złożonymi zarzutami, gdyż prowadzona procedura planistyczna obejmowała swym zasięgiem cały teren objęty uchwałą z dnia 27 marca 1998r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu (...), a nie dotyczyła jego etapu ograniczonego tylko do części terenu. (część A ). Skoro rozpoczęta procedura planistyczna obejmowała całość terenu opisanego w nazwie uchwały z dnia 27 marca 1998r. Nr [...] i określającego granice obszaru objętego planem na mapie stanowiącej załącznik do uchwały, to nie można bez usprawiedliwionej przepisami prawa przyczyny, wyłączyć z zakresu jej uchwalenia części tego terenu i pozostawić go poza uchwalonym planem, gdyż takie działanie organu gminy jako dowolne nie może korzystać z ochrony prawnej. Wskazać przy tym należy, że ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości uchwalenia częściowego planu zagospodarowania przestrzennego -jak to określone zostało w zaskarżonej uchwale "tzw. część A" - do już raz rozpoczętych prac planistycznych obejmujących swym zakresem określony znacznie większy teren. Bez znaczenia w tym przypadku są zatem rozważania na temat, czy można tworzyć "enklawy" w planie zagospodarowania przestrzennego, skoro przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi iż " ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy" a " integralną częścią planu jest rysunek planu, stanowiący załącznik do uchwały rady gminy". Tak ustanowiony przepis prawa wskazuje na tożsamość rozwiązań przyjętych w treści planu i jego załączniku jakim jest rysunek planu. W niniejszej sprawie tekst planu jest częściowo sprzeczny z jego rysunkiem, albowiem w tekście planu działka skarżących nr [...] i tereny bezpośrednio do niej przyległe zostały w nim ujęte, gdy tymczasem rysunek planu wyłącza je z tego planu. Wskazać wypada, że rysunek planu, jako znak graficzny, nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem normy prawnej z jej klasyczną budową : hipoteza, dyspozycja, sankcja. Może być stosowany tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu ( patrz : Zagospodarowanie przestrzenne. Prawo i praktyka., Warszawa 1999 Z. Niewiadomski, str. 129), co nie znajduje odzwierciedlenia w zaskarżonej uchwale. W świetle powyższego, nietrafny jest zarzut Rady Miejskiej W., dotyczący braku wykazania przez skarżących I. i Z. Z. naruszenia ich interesu prawnego, w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, gdyż w procesie planistycznym poprzedzającym zaskarżoną uchwałę taki przymiot im przysługiwał. Również argumentacja Prezydenta W. zawarta w odpowiedzi na skargę Prokuratora Okręgowego we W. nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia do ostania się w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały, wskazująca iż "Zapotrzebowanie społeczne na prawidłowe, o wysokich walorach architektoniczno-urbanistycznych rozwiązanie planistyczne obszaru rozwojowego W. jest potrzebne zarówno miastu jak i samym mieszkańcom W. Spośród kilkuset właścicieli nieruchomości nie uwzględnione zarzuty do planu zgłosiło zaledwie kilkanaście osób fizycznych oraz jedna osoba prawna. Uchwała Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 4.07.2002 r. została podjęta aby w miarę możliwości przyspieszyć zagospodarowanie omawianej części W.". W wyroku z dnia 22 marca 1999r., sygn. akt IV SA 1628/98 ( LEX nr 48222) NSA wskazał, że "Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy o planie zagospodarowania przestrzennego oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej jednej - choć najważniejszej uchwały podejmowanej w procesie planowania. W obrocie prawnym pozostaje w szczególności uchwała rady o przystąpieniu do sporządzania planu, określająca obszar objęty planem i - co więcej - zobowiązująca do podejmowania kolejnych czynności planistycznych. Te zaś przy założeniu nie zmienionego stanu faktycznego i prawnego pozostają aktualne. Mogą być zatem uznane - choć należy to czynić ostrożnie - za nie wymagające powtórzenia." Reasumując stwierdzić należy, że trafne okazały się podniesione w skargach zarzuty naruszenia art. 8 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji także art. 2 i art. 7 w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP. W konsekwencji, wniesione skargi są zasadne, a zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą nieważności, gdyż naruszone zostały wskazane w zdaniu poprzednim przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkuje w myśl art. 27 tej ustawy stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd nie uwzględnił wniosku Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we W., zgłoszonego na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2005r. o orzeczenie, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem, albowiem zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nawet po upływie jednego roku od dnia podjęcia uchwały lub zarządzenia stwierdza się nieważność uchwały lub zarządzenia, jeżeli uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego, a takim niewątpliwie jest uchwała o planie zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 200 tej ustawy i § 18 ust. 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ... /Dz.U. z 2002r. Nr 163, poz. 1348 ze zm./.