II GSK 156/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Andrzej Kuba Protokolant Karolina Polkowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 132/05 w sprawie ze skargi W. M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2004 r. nr [...] oraz z dnia 10 grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 132/05 w sprawie ze skargi W. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2004 r. nr [...], z dnia 10 grudnia 2004 r. nr [...] oraz poprzedzające je decyzje Burmistrza Miasta Ł. z dnia 30 września 2004 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniu Sąd podał, że zarówno zaskarżone decyzje, jak i poprzedzające je decyzje Burmistrza Miasta Ł. z dnia 30 września 2004 r. nr [...] i nr [...], zostały wydane na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 12 września 2003 r. Nr [...], którą uchylona została decyzja organu I instancji z dnia 25 lipca 2003 r. dotycząca odmowy cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna Kolegium z dnia 12 września 2003 r. została przed wniesieniem skarg w niniejszej sprawie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Dopuszczając dowód z akt sprawy SA/Rz 1586/03 Sąd ustalił, że wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2005 r. decyzja ta została uchylona. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w takiej sytuacji zaistniała przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. - decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Warunkiem koniecznym zaistnienia tej przesłanki jest związek przyczynowy pomiędzy decyzją organu administracji a inną uchyloną decyzją, na który wskazuje zwrot "w oparciu". Związek w rozpatrywanej sprawie ma charakter bezpośredni, bowiem decyzja SKO z dnia 12 września 2003 r. spowodowała wydanie przez Burmistrza Miasta Ł. decyzji z dnia 30 września 2004 r., a następnie w trybie odwoławczym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie utrzymujących je w mocy. Sąd zaznaczył, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., decyzja lub postanowienie ulegają uchyleniu w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, iż przepis ten w odróżnieniu od pozostałych wypadków określonych w pkt 1 lit. a) i c), nie uzależnia konieczności uchylenia decyzji lub postanowienia od istotnego wpływu wymienionego uchybienia na wynik sprawy. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Sądu z dnia 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt SA/Rz 1586/03, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W wymienionym wyroku Sąd zalecił, aby organ zbadał w pierwszej kolejności czy W. M. ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu, a w przypadku stwierdzenia braku takiego interesu, by postępowanie odwoławcze umorzył. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podał, iż z informacji uzyskanych od skarżącego w toku rozprawy wynika, że decyzją z dnia 30 sierpnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie umorzyło postępowanie odwoławcze. W związku z powyższym, wobec związania oceną prawną wyrażoną w wyroku z 22 kwietnia 2005 r. i wykonania wytycznych Sądu zawartych w tymże wyroku, uznać należy, że postępowanie w przedmiotowej, sprawie zostało zakończone. Z uwagi na formalnoprawny charakter stwierdzonych uchybień, Sąd nie mógł skontrolować zaskarżonej decyzji pod względem jej merytorycznej prawidłowości, stąd też nie ustosunkował się do zarzutów skargi podnoszonych w tym zakresie. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zaskarżyło powyższy wyrok w całości oraz wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji w następstwie obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy wynikającego z kasatoryjnej decyzji organu odwoławczego, a następnie uchylenie tej ostatniej decyzji przez Sąd stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego obligującą do uwzględnienia skargi. W. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu. Konsekwencją takiej oceny środka odwoławczego, jest potrzeba odniesienia się w pierwszej kolejności do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., wyznaczającego obszar badania danej sprawy przez NSA. Stosownie więc do treści powołanego przepisu, NSA rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, jedynym zaś wyłomem od tej zasady jest ewentualna nieważność postępowania, uwzględniana z urzędu, niezależnie od tego czy podmiot wnoszący skargę kasacyjną w ogóle sygnalizuje takowe uchybienie. Jako, że w sprawie niniejszej nieważność postępowania nie zachodzi, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie poddano w dalszej części ocenie pod kątem sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu. Zarzut ten oparty został przy tym na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a tj. naruszeniu przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. Analiza uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, w powiązaniu z analizą merytorycznego uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej wskazuje, iż istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy, a jeżeli tak, to jaki związek zachodzi pomiędzy zaskarżonymi decyzjami, a uchyloną wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2005 r. (sygn. akt SA/Rz 1586/03) decyzją SKO w Rzeszowie z dnia 12 września 2003 r. (oczywiście w kontekście art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a.). Inaczej mówiąc, czy decyzje będące przedmiotem oceny w tej sprawie zostały wydane w oparciu o wspomnianą wyżej decyzję SKO z dnia 12 września 2003 r., którą następnie z obrotu prawnego wyeliminowano. Nie może być wątpliwości co do tego, iż sednem przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a., jest to, aby obejmowana procedurą wznowienia postępowania decyzja administracyjna została wydana "w oparciu" o rozstrzygnięcie organu administracyjnego bądź sądu administracyjnego, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Językowy sens pojęcia "w oparciu", można przy tym scharakteryzować zwrotem: "na podstawie", co wprost wskazuje, iż jakaś rzecz/stan (tu decyzja) znajduje uzasadnienie czy wręcz merytoryczne umocowanie w jakiejś innej rzeczy/stanie (również decyzji). Pojęcie użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. należy zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego. Nie można w związku z tym podzielić zapatrywania autora skargi kasacyjnej, który w istocie dowodzi, iż unormowanie z art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. dotyczy wyłącznie takich sytuacji, w których uchylona lub zmieniona decyzja organu bądź orzeczenie sądu administracyjnego stanowiło podstawę wydania innej decyzji tzw. decyzji zależnej, przy czym podstawa ta musi wynikać z konkretnych przepisów administracyjnego prawa materialnego. Choć niewątpliwie opisana zależność mieści się w dyspozycji art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a., to jednak nie jest jedyna i wyłączna. Powołując się na pogląd wyrażony w orzeczeniu NSA z dnia 9 listopada 1998 r. (sygn. akt OPK 4-7/98 opubl. w ONSA 1999/1/13), skarżący stwierdza, iż w sprawie nie występuje konstrukcja decyzji zależnej, a zatem art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. nie mógłby znaleźć zastosowania. Zauważyć należy, iż związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a., można zobrazować jako pewną sekwencję "działań prawnych" organu administracyjnego, zgodnie z logiką których, jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji, nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Przykłady tego typu "sekwencyjnych" działań prawnych organów przewidują chociażby przepisy ustawy Prawo budowlane (np. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego musi poprzedzić decyzję o pozwoleniu na budowę). Takie działania wynikają również z istoty decyzji kasatoryjnych, zawierających wytyczne co do dalszego postępowania, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia. Niewątpliwa waga nadana przez ustawodawcę wcześniejszej decyzji przejawia się w tym, iż po wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego, wydana na jej podstawie decyzja, również traci swoje uzasadnienie i rację bytu. Klasyczna konstrukcja decyzji zależnej, którą przywołuje wnoszący skargę kasacyjną, bazuje na pojęciu zależności wynikającej wprost z przepisów prawa administracyjnego. Jednakże jak wspomniano, nie wyczerpuje to zakresu pojęcia "w oparciu" użytego w art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. W jego skład wchodzą zatem zarówno związki decyzji wynikające wprost z przepisów prawa materialnego np. omówiona już zależność decyzji o pozwoleniu na budowę od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i zależność (związek o charakterze procesowym) spowodowana wyeliminowaniem z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji kasatoryjnej (np. decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję administracyjną organu pierwszej instancji), na podstawie której i w wykonaniu zaleceń której wydane zostały inne decyzje. Do takiego stanowiska przekonuje przede wszystkim charakter decyzji wydanych w niniejszej sprawie w wykonaniu decyzji SKO z dnia 12 września 2003 r. Ta ostatnia decyzja była decyzją tzw. kasatoryjną, zawierającą konkretne wytyczne dla organu pierwszej instancji (Burmistrza Miasta Ł.), które zostały uwzględnione w ponownych decyzjach tego organu z dnia 30 września 2004 r. nr [...] i nr [...], następnie utrzymanych w mocy decyzjami SKO w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2004 r. nr [...] i z dnia 10 grudnia 2004 r. nr [...]. Związek badanych w niniejszej sprawie decyzji od decyzji z dnia 12 września 2003 r. jest więc niekwestionowany. Bez niej w ogóle nie zostałyby podjęte przez Burmistrza Ł. działania zmierzające do ponownego załatwienia tej samej sprawy, zainicjowanej przez W. M. Powołując przepis art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. wskazać również należy, iż organ odwoławczy (tu: SKO) w uzasadnieniu decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, może podać jakie konkretnie okoliczności należy wziąć pod rozwagę przy ponownym badaniu sprawy. Co prawda k.p.a. nie przewiduje wprost związania organu pierwszej instancji tymi wskazówkami co do sposobu ich uwzględnienia, jednakże z całą pewnością wiążą one ten organ co do obowiązku wypowiedzenia się w tym zakresie. W innej sytuacji, ponowna decyzja organu pierwszej instancji, nieuzwględniająca wskazówek organu odwoławczego zostałaby po raz kolejny - oczywiście w razie jej zaskarżenia - uchylona. Zaznaczyć także należy, iż wskazówki sądu administracyjnego, jakie nie tylko mogą lecz muszą być udzielone na podstawie art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a, są z całą pewnością wiążące dla organów administracyjnych i podlegają przez nie wykonaniu. Przykładem tego są wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 kwietnia 2005 r. (SA/Rz 1586/03) tj. rozważenie kwestii interesu prawnego W. M. i w razie stwierdzenia jego braku umorzenie postępowania. Na podstawie zaś art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zasięgiem oddziaływania takich wskazówek objęte są więc także ewentualne przyszłe postępowania administracyjne i sądowe w sprawie, rozumianej jako konkretna sytuacja faktyczna (tu: sprawa rozpoznania wniosku o cofnięcie pozwolenia na sprzedaż alkoholu). Reasumując, decyzje zakwestionowane w niniejszej sprawie przez WSA w Rzeszowie są decyzjami zależnymi od decyzji SKO w Rzeszowie z dnia 12 września 2003 r., uchylonej następnie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2005 r. Utrzymanie w obrocie prawnym zaskarżonych decyzji (SKO i Burmistrza Miasta Ł.) wykreowałoby taki stan, w którym w jednej i tej samej sprawie, tożsamej przedmiotowo, istniałyby dwa sprzeczne rozstrzygnięcia administracyjne, pierwsze - o odmowie cofnięcia pozwolenia i utrzymaniu tych decyzji w mocy przez SKO oraz drugie - o umorzeniu postępowania odwoławczego zgodnie z wytycznymi Sądu (SA/Rz 1586/03). W tej sytuacji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie.