II SA/Rz 132/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędzia NSA Maria Serafin-Kosowska Asesor WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], oraz z dnia[...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych I. uchyla zaskarżone decyzje, II. uchyla poprzedzające je decyzje Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] września 2004 r. o Nr [...] oraz [...], III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego W. M. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem uiszczonych wpisów sądowych. Przedmiotem skarg W. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.: - z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] o odmowie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% alkoholu z wyjątkiem piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu gastronomicznym "C. A." w Ł. ul Rynek 3, - z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] o odmowie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu gastronomicznym "C. A." w Ł. ul Rynek 3, W podstawie prawnej obu tych decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231, ze zm.) Z ich uzasadnień i akt administracyjnych sprawy wynika, że na skutek pism W. M. informujących o zakłócaniu porządku publicznego i naruszaniu warunków zezwolenia na sprzedaż alkoholu w restauracji C. A." w Ł., Burmistrz Miasta Ł. wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w wymienionym lokalu gastronomicznym. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. organ ten odmówił cofnięcia zezwoleń na sprzedaż w przedmiotowym lokalu napojów alkoholowych: 1) o zawartości do 4,5% alkoholu i piwo – zezwolenie Nr [...] z [...].08.2001 r., 2) o zawartości od 4,5% do 18% alkoholu - zezwolenie Nr [...] z [...].08.2001 r., 3) o zawartości powyżej 18% alkoholu - zezwolenie Nr [...] z [...].08.2001 Swoje stanowisko uzasadnił brakiem spełnienia przesłanki związku przyczynowego zawartej w art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, pomiędzy sprzedażą alkoholu w "C. A." a zakłócaniem ciszy nocnej poprzez głośne odtwarzanie muzyki Rozpatrujące sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Ł. z [...] lipca 2003 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zarzucając iż rozstrzygnięcie zapadło bez wyczerpującego zbadania wszystkich dowodów w sprawie. W szczególności uzupełnienia wymagają informacje dotyczące interwencji policyjnych, a także ustalenia w zakresie sprzedaży alkoholu poza lokalem restauracji, na terenie ogródka piwnego. Kolegium zwróciło też uwagę, ze zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy zezwolenia na sprzedaż alkoholu wydaje się oddzielnie na poszczególne asortymenty, a przepis ten dotyczy również decyzji w sprawie cofnięcia lub odmowy zezwolenia. Decyzja Kolegium została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie przez właścicieli restauracji "C. A." Z. M. i W. P. (SA/Rz 1586/03). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. Burmistrz Miasta Ł. zawiesił postępowanie administracyjne, uznając, iż rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny kwestii legitymacji W. M. w postępowaniu jest zagadnieniem wstępnym warunkującym prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Postanowienie to zostało jednak uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w dniu [...] lutego 2004 r. Postanowienie Kolegium było przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 5 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 357/04 skargę oddalił. W toku niniejszego postępowania W. M. składał również zażalenia na bezczynność Burmistrza Miasta Ł., jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało je za nieuzasadnione, a skarga dotycząca tej sprawy została postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt II SAB/Rz 21/04 odrzucona. W dniu [...] września 2004 r. Burmistrz Miasta Ł. wydał 3 decyzje odmawiające cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu gastronomicznym "C. A." w Ł. ul Rynek 3. Decyzja o Nr [...]dotyczyła napojów o zawartości do 4,5% alkoholu i piwa, decyzja o Nr [...] - napojów o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa), decyzja o Nr [...] – napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu. W uzasadnieniu każdej z decyzji organ powołał się na art. 18 ust. 10 pkt ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stanowiący jako przyczynę cofnięcia zezwolenia powtarzające się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub w najbliższej okolicy, zakłócanie porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego. Wskazał także na wyroki Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 21 lutego 2003 r. (sygn. akt VI W 370/02) oraz z dnia 4 marca 2003 r. (sygn. akt VI W 404/02), które potwierdzają jedynie zakłócenie ciszy nocnej W. M. poprzez głośne odtwarzanie muzyki. Sąd uniewinnił natomiast właściciela lokalu od zarzutu nie przestrzegania godzin otwarcia restauracji i ogródka piwnego przy niej. W ocenie organu kryterium związku przyczynowego zawarte w wymienionym wyżej przepisie nie pozwala uznać, że zakłócenie ciszy nocnej W. M. poprzez głośne odtwarzanie muzyki pozostało w bezpośrednim związku ze sprzedażą alkoholu, a postępowania sądowe wskazywane przez wnioskodawcę nie pozostają w obiektywnym i bezpośrednim związku ze sprzedażą alkoholu w wymienionym lokalu, wykazując jedynie istniejący konflikt pomiędzy właścicielami restauracji "C. A." a sąsiadem lokalu W. M. Burmistrz powołał się również na pisma Komendy Rejonowej Policji w Ł. z 17.07.2003 r., 12.07.2004 r., 12.08.2004 r. i 27.08.2004 r., z których nie wynika jednoznacznie, by podejmowane z wniosku W. M. interwencje dotyczyły zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych i pozostawały w ścisłym i bezpośrednim związku przyczynowym z funkcjonowaniem "C.A.". Uwzględnione też zostały wyniki kontroli Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w lokalu gastronomicznym "C. A.", która nie stwierdziła nieprawidłowości ani łamania obowiązujących przepisów prawnych. Od decyzji tych odwołał się W. M., zarzucając brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z akt wykroczeniowych oraz notatek służbowych z interwencji Policji w dniu 14.08.2004 r. Z dowodów tych wynika bezsprzecznie, że godziny funkcjonowania lokalu notorycznie nie były przestrzegane, a alkohol sprzedawany był do późna w nocy, także poza lokalem, ma terenie ogródka piwnego, co naruszało warunki udzielonego zezwolenia. Organ I instancji badał jedynie związek sprzedaży alkoholu i zakłócania porządku w lokalu lub na terenie ogródka, podczas gdy art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) nakazuje cofnięcie zezwolenia także w wypadku zakłócania porządku nie tylko w miejscu sprzedaży, ale również w jego najbliższej okolicy. Błędnie dokonano wykładni tego przepisu odmawiając zakwalifikowania wielokrotnych przypadków naruszania ciszy nocnej wskutek odtwarzania głośnej muzyki w lokalu i sprzedaży alkoholu w późnych godzinach nocnych poza wyznaczonymi godzinami funkcjonowania lokalu jako przypadków zakłócania porządku publicznego. Naruszony został również art. 18 ust. 7 pkt 5 i 9 cyt. ustawy poprzez zezwolenie na dalszą sprzedaż alkoholu w lokalu gastronomicznym, co do którego użytkujący nie posiadają tytułu prawnego i użytkują go bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, wbrew postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazującemu wstrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania i wbrew decyzji tegoż organu nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpatrzeniu odwołań W. M., decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...], natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...]. W motywach obu tych rozstrzygnięć Kolegium stwierdziło, że przepis art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) nakazuje cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku powtarzających się zakłóceń porządku publicznego, które powstają w związku ze sprzedażą tych napojów przez ściśle określoną placówkę. Informacje Komendanta Powiatowego Policji w Ł. z 12.08.2004 r. i 27.08.2004 r. nie wskazują, by w "C. A." lub najbliższej okolicy miały miejsce zakłócenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych właśnie przez ten lokal. Ponadto Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł., wspólnie z funkcjonariuszami Policji kontrolowała w dniach 12.08.2004 r., i 22.09.2004 r. lokal gastronomiczny "C. A.", nie wykazując żadnych nieprawidłowości. Podnoszona w odwołaniu kwestia funkcjonowania tego lokalu bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie jest przedmiotem odrębnego postępowania i nie ma wpływu na ocenę zasadności cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Reasumując Kolegium stwierdziło, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że w "C. A." lub najbliższej okolicy wystąpiły przypadki zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez ten lokal, a co za tym idzie brak jest podstaw do cofnięcia właścicielom tego lokalu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Obydwie te decyzje zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. M., wnosząc o ich uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty dotyczą naruszenia przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – art. 18 ust. 10 pkt 3 i art. 18 ust. 7 pkt 5 i 9 oraz przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie tych zarzutów jest podobne jak w odwołaniach, skarżący wykazuje brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Pominięcie dowodów z akt Kolegium ds Wykroczeń, akt sądowych i prokuratorskich doprowadziło do błędnych ustaleń w zakresie godzin funkcjonowania lokalu, faktu emisji głośnej muzyki, a także okoliczności, w jakich dochodziło do zakłócania porządku publicznego przez pijanych klientów lokalu "C.A." w Ł. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że kilkadziesiąt interwencji policji w związku z zakłócaniem porządku publicznego było przypadkiem i nie wykazuje jakiegokolwiek związku ze sprzedażą alkoholu, skoro zakłócania porządku dopuszczali się pijani klienci "C.A.". Naruszony został również art. 18 ust. 7 pkt 5 i 9 cyt. ustawy poprzez zezwolenie na dalszą sprzedaż alkoholu w lokalu gastronomicznym, co do którego użytkujący nie posiadają tytułu prawnego i użytkują go bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, wbrew postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazującemu wstrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania i wbrew decyzji tegoż organu nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że ustalenia dotyczące powtarzających się zakłóceń porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez ściśle określoną placówkę muszą być oparte na dowodach nie budzących wątpliwości, ponieważ sankcja w postaci cofnięcia zezwolenia jest bardzo surowa i musi być współmierna do popełnionego czynu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji jej uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji w niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zarówno zaskarżone decyzje, jak i poprzedzające je decyzje Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...]i Nr [...], zostały wydane na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2003 r. Nr [...], którą uchylona została decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2003 r. dotycząca odmowy cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna Kolegium z [...] września 2003 r. została przed wniesieniem skarg w niniejszej sprawie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Dopuszczając dowód z akt sprawy SA/Rz 1586/03 Sąd ustalił, że wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2005 r. decyzja ta została uchylona. W takiej sytuacji zaistniała przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. – decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Warunkiem koniecznym zaistnienia tej przesłanki jest związek przyczynowy pomiędzy decyzją organu administracji a inną uchyloną decyzją, na który wskazuje zwrot "w oparciu" (tak M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 817 oraz wyrok NSA z 25.02.1982 r., II SA 6/82, ONSA 1982/1/19). Ten związek w rozpatrywanej sprawie ma charakter bezpośredni, bowiem decyzja Kolegium z dnia [...] września 2003 r. spowodowała wydanie przez Burmistrza Miasta Ł. decyzji z [...] września 2004 r., a następnie w trybie odwoławczym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. utrzymujących je w mocy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. decyzja lub postanowienie ulegają uchyleniu w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przy czym cytowany przepis, w odróżnieniu od pozostałych wypadków określonych w pkt 1 lit. a) i c), nie uzależnia konieczności uchylenia decyzji lub postanowienia od istotnego wpływu wymienionego uchybienia na wynik sprawy. Należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Sądu z 22 kwietnia 2005, SA/Rz 1586/03 r., wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W wymienionym wyroku Sąd zalecił, aby organ zbadał w pierwszej kolejności czy W. M. ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu, a w przypadku stwierdzenia braku takiego interesu, by postępowanie odwoławcze umorzył. Z informacji uzyskanych w toku rozprawy od skarżącego wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. umorzyło postępowanie odwoławcze. W takiej sytuacji, wobec związania oceną prawną wyrażoną w wyroku z 22 kwietnia 2005 r. i wykonania wytycznych Sądu zawartych w tymże wyroku, uznać należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone. Z uwagi na formalnoprawny charakter stwierdzonych uchybień Sąd nie mógł skontrolować zaskarżonej decyzji w jej warstwie merytorycznej, stąd też nie ustosunkował się do merytorycznych zarzutów skargi. Z przytoczonych wyżej względów Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]września 2004 r. Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonych decyzji, które nie przyznają żadnych praw i obowiązków, Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzje te nie mogą być wykonane (art. 152 P.p.s.a.). O kosztach, uwzględniających uiszczone w ½ wpisy od skarg, Sąd orzekł w oparciu w art. 200 P.p.s.a.