IV SA/Wr 805/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński Asesor WSA - Alojzy Wyszkowski Protokolant: apl. prok. Marta Midera po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Dziadowa Kłoda z dnia 31 sierpnia 2004 r. nr XVIII/113/04 w przedmiocie ustalenia najniższego wynagrodzenia dla pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dziadowej Kłodzie I. stwierdza nieważność § 1 uchwały Rady Gminy Dziadowa Kłoda z dnia 31 sierpnia 2004 r. nr XVIII/113/04, II. stwierdza, że § 1 przedmiotowej uchwały nie może być wykonany, III. zasądza od gminy Dziadowa Kłoda na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwustu czterdziestu) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 uchwały Rady Gminy Dziadowa Kłoda z dnia 31 sierpnia 2004 r. nr XVIII/113/04 w sprawie ustalenia najniższego wynagrodzenia oraz wartości jednego punktu dla pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził uchwalenie § 1 uchwały z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.). Rada Gminy Dziadowa Kłoda w § 1 uchwały postanowiła, że: Uchwala się najniższe miesięczne wynagrodzenie dla pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dziadowej Kłodzie w wysokości 480 zł, słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych. Z przepisu § 2 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 61, poz. 708 z późn. zm.) wynika, że rada gminy jest uprawniona do ustalania najniższego wynagrodzenia zasadniczego pracowników gminnych jednostek organizacyjnych. W motywach skargi organ wskazuje, że zgodnie z art. 19 ustawy o związkach zawodowych, reprezentatywna organizacja związkowa w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych (ust. 1). Organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni (ust. 2). W celu ustalenia, które akty prawne dotyczą zagadnień objętych zadaniami związków zawodowych należy ustalić, jakie zadania stawia ustawodawca organizacjom związkowym. Z ustawy o związkach zawodowych wynika, iż organizacje tego rodzaju powołane są do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy (art. 1). Związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych jak i indywidualnych (art. 4). Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6). Zatem ilekroć projekt aktu prawnego zawierać będzie regulacje dotyczące wskazanej wyżej materii, odpowiednie organizacje związkowe uprawnione będą do zaopiniowania projektu takiego aktu, a organ prawodawczy zobowiązany będzie do przedłożenia projektu aktu do zaopiniowania zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Zauważyć należy, że uprawnienie związków zawodowych wynikające z art. 19 ustawy o związkach zawodowych jest niezależne od faktu przynależności do związków osób, na które rozciągną się skutki projektowanego aktu prawnego. Organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji uprawnione są zatem do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków zawodowych niezależnie od faktycznej działalności związku na obszarze będącym przedmiotem regulacji zamierzonego aktu prawnego. Aktualnie działają trzy organizacje związkowe spełniające kryterium reprezentatywności w rozumieniu ustawy o Komisji Trójstronnej, a mianowicie: Forum Związków Zawodowych, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" i Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych. Z wyjaśnień Przewodniczącego Rady uzyskanych w toku postępowania wyjaśniającego wynika jedynie, że projekt uchwały w sprawie ustalenia najniższego wynagrodzenia dla pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej był przedmiotem konsultacji ze Związkiem Nauczycielstwa Polskiego. Z powyższego wynika, że projekt przedmiotowej uchwały nie został przedłożony wszystkim reprezentatywnym związkom zawodowym do konsultacji zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Przepisy art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o związkach zawodowych wyraźnie wskazują na to, że brak opinii związku zawodowego, a także odrzucenie w całości lub w części takiej opinii nie wpływają na ważność aktu wykonawczego do ustawy. Związek zawodowy może bowiem uchylić się od wyrażenia opinii bez podawania jakichkolwiek motywów (art. 19 ust. 2 zdanie drugie), organ samorządu może odrzucić w całości lub w części opinię związku - czyli nie jest ona wiążąca dla organu samorządu terytorialnego - i ma w takim przypadku tylko obowiązek dokonania czynności o charakterze proceduralnym, tzn. przedłożenia związkowi zawodowemu swojego stanowiska na piśmie i z uzasadnieniem oraz umożliwienia mu przedstawienia ponownie swojej opinii na posiedzeniu właściwej komisji rady gminy (miasta). Nie chodzi wobec tego, o przypadek współuczestnictwa w procesie legislacyjnym, w którym nie uzyskanie opinii, jej nie uwzględnienie lub też nie zasięgnięcie powodują, że akt wykonawczy do ustawy nie dochodzi do skutku. Uchylenie się związku zawodowego od przedstawienia opinii, jako podmiotu mającego tylko uprawnienie, a nie obarczonego obowiązkiem jej wyrażenia, nie może pociągać za sobą żadnych ujemnych konsekwencji dla związku zawodowego. Organ samorządu terytorialnego jest natomiast w innej sytuacji, albowiem uchylając się od przedłożenia związkowi zawodowemu założeń projektu lub projektu aktu wykonawczego - w zakresie jego uprawnień opiniodawczych - narusza ciążący na nim obowiązek ustawowy zapewnienia temu związkowi współuczestnictwa w procesie legislacyjnym. W odpowiedzi na skargę Gmina Dziadowa Kłoda wniosła o jej oddalenie. Organ utrzymuje, że projekt uchwały został w dniu 8 lipca 2004 r. przedłożony Zarządowi Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Dziadowej Kłodzie, który zgodnie z upoważnieniem udzielonym przez Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych pełni funkcję odpowiednich władz statutowych w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r, o związkach zawodowych. Zarząd Oddziału ZNP w ustawowym terminie tj. 30 dni nie zajął stanowiska o projekcie aktu prawnego wobec powyższego Rada Gminy Dziadowa Kłoda w dniu 28 sierpnia 2004 r. podjęła uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu ustawy kontrola ta sprawowane jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podczas badania legalności przedmiotowej uchwały Wojewoda Dolnośląski stwierdził, iż uchwała w sposób istotny narusza art. 19 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) w wyniku niewypełnienia obowiązku wynikającego z dyspozycji przepisu, tj. zachowania procedury konsultacyjnej projektu aktu prawnego z organizacjami związkowymi mającymi przymiot reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1080). Zgodnie z art. 19 ust. 1 organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Forum Związków Zawodowych, Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" i Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych są organizacjami związkowymi reprezentatywnymi. Obowiązek zasięgania opinii o założeniach i projektach aktów prawnych spoczywa na organach samorządu terytorialnego w zakresie podmiotowym, wyznaczonym postanowieniem art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych tylko ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje) zrzeszające co najmniej 500.000 pracowników, spełniają kryterium reprezentatywności, o którym mowa w cytowanym przepisie ustawy o związkach zawodowych i są powołane do wyrażenia opinii. Związki zawodowe nie odpowiadające ustawowym kryteriom mogą być proszone o opinie w sprawach zamierzeń legislacyjnych organów samorządu terytorialnego, lecz nie będzie to wykonywanie ustawowego obowiązku, lecz jedynie przejaw polityki prowadzonej przez organy samorządu ze względu na lokalne znaczenie związku zawodowego jako reprezentacji ludzi pracy. Z wyjaśnień Przewodniczącego Rady Gminy Dziadowa Kłoda wynika, że projekt uchwały w sprawie ustalenia najniższego wynagrodzenia dla pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej był przedmiotem konsultacji z Zarządem Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego, który to Związek zgodnie z upoważnieniem z dnia 26 stycznia 2004 r. nr OPZZ/P/147/2004 udzielonym przez Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych pełni funkcję odpowiednich władz statutowych w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r, o związkach zawodowych. Jednak z treści tego upoważnienia wynika, że OPZZ upoważnia zarządy oddziałów Związku Nauczycielstwa Polskiego do opiniowania, w myśl art. 19 ustawy o związkach zawodowych, projektów i założeń aktów prawnych wydawanych przez organy gmin w zakresie objętym zadaniami Związku Nauczycielstwa Polskiego. Przedmiotowa uchwała dotyczy natomiast wynagrodzenia oraz wartości jednego punktu dla pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i w żaden sposób nie mieści się w zakresie zadań Związku Nauczycielstwa Polskiego. Z powyższego wynika, że projekt przedmiotowej uchwały nie został przedłożony reprezentatywnym związkom zawodowym do konsultacji zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Zważywszy na to, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, przypadek, w którym pominięto w opiniowaniu projektu uchwały organu gminy związki zawodowe, nie może być potraktowany inaczej jak tylko jako istotne naruszenie prawa, a więc dające podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanego przepisu uchwały. Należy podkreślić, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić trzeba także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to nie wykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), uwzględnienie skargi na akt organu samorządu terytorialnego następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub w części. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, iż nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Wyrok stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki prawne ex tunc, oznacza więc, że przedmiotowy akt nie wywoływał skutków prawnych od dnia jego wydania. W myśl art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany orzec, w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W rozpatrywanej sprawie zachodziła potrzeba orzekania w tym przedmiocie. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III wyroku znajduje umocowanie w art. 200 powyższej ustawy. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) – orzeczono jak w sentencji.