II OSK 758/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Małgorzata Stahl (spr) Jerzy Stankowski Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Lutomiersk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 802/05 w sprawie ze skargi B. P. na uchwałę Zarządu Gminy Lutomiersk z dnia 27 grudnia 2000 r. nr 203/2000 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłaty za podłączenie się do sieci wodociągowej budowanej z funduszów gminnych przy udziale czynu społecznego, a stanowiących własność gminy 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Wójta Gminy Lutomiersk na rzecz B. P. kwotę 64,- zł (sześćdziesiąt cztery) tytułem zwrotu wydatków związanych z rozprawą. II OSK 758/06 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 lutego 2006 r.(II SA/Łd 802/05) po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. P. na uchwałę nr 203/2000 Zarządu Gminy Lutomiersk z dnia 27 grudnia 2000 r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłaty za podłączenie się do sieci wodociągowej budowanej z funduszów gminnych przy udziale czynu społecznego, stanowiącej własność gminy – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i zasądził od Wójta Gminy Lutomiersk na rzecz B. P. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono stan sprawy. Uchwałą z dnia 27 grudnia 2000 r. nr 203/2000 Zarząd Gminy w Lutomiersku zmienił wcześniejszą uchwałę nr 21/98 wydaną 30 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej budowanej z funduszów gminnych przy udziale czynu społecznego, stanowiącej własność gminy. Jako podstawę prawną wskazano art. 6 ust.1 oraz art. 30 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W § 1 uchwały określono wysokość opłaty za podłączenie się do sieci wodociągowej na terenie Gminy Lutomiersk :dla mieszkańców zameldowanych na terenie Gminy Lutomiersk na pobyt stały w dniu składania wniosku – 1200 zł, dla pozostałych -1800 zł.W uchwale przewidziano w szczególnych przypadkach możliwość obniżenia tej kwoty, rozłożenia jej na raty lub zwolnienia z z długu przez Zarząd Gminy. W uchwale wskazano też sposób uiszczenia opłaty i utratę mocy uchwały wcześniejszej oraz ustalono, ze wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W dniu 27 kwietnia 2005 r. B. P. wezwała Wójta Gminy do stwierdzenia nieważności uchwały, wskazując na brak podstaw do jej podjęcia.W odpowiedzi z dnia 6 czerwca 2005 r. Wójt podniósł ,że wniosek uważa za całkowicie bezzasadny ponieważ uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej. B. P. zaskarżyła uchwałę nr 203/2000 z dnia 27 grudnia 2000 r. do sądu administracyjnego podnosząc, że jest właścicielką kilkudziesięciu działek na terenie gminy Lutomiersk i nie jest w stanie ponieść kosztów przyłączenia każdej z nich do sieci wodociągowej, a brak możliwości korzystania z wodociągu obniża wartość tych nieruchomości. Powołała się przy tym na wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r.II SA 2320/00. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Lutomiersk wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko o braku legitymacji skarżącej a ponadto podnosząc , że nie posiada kompetencji do uchylania uchwał poprzedniego organu wykonawczego-Zarządu. Zwrócił także uwagę na rozbieżność między przedmiotem zaskarżonej uchwały a treścią wezwania do usunięcia prawa w którym przedmiot uchwały określono jako nakładanie opłat za wydanie warunków technicznych przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej. W uzupełnieniu skargi B. P. wykazywała brak podstaw do podjęcia uchwał w takim przedmiocie. Na rozprawie pełnomocnik Wójta złożył kopię zarządzenia Wójta Gminy Lutomiersk nr 351 A/2006 z dnia 2 stycznia 2006 r. w sprawie uchylenia uchwały nr 203/2000 Zarządu Gminy Lutomiersk z dnia 27 grudnia 2000 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę przede wszystkim podniósł, że skarżąca, deklarująca wolę podłączenia swoich nieruchomości do gminnego wodociągu i zobowiązana do poniesienia opłaty z tytułu podłączenia do sieci wodociągowej, ma interes prawny w rozumieniu art. 101 u.s.g. w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały i wykazała go składając odpowiednie dokumenty. Sąd uznał za zasadny zarzut braku podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały Zarządu Gminy w przedmiocie wprowadzenia opłat za podłączenie do gminnej sieci wodociągowej, za taką nie mogą bowiem być uznane przepisy wskazane w podstawie prawnej - art.6 ust.1 oraz art. 30 ust.1 pkt 3 u.s.g. Sąd przytoczył liczne wyroki NSA w których utrwalony został pogląd o braku podstaw prawnych do ustalania opłat za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej. Kwestionowana uchwała naruszała także obowiązujący wówczas przepis art. 42 ust.2 u.s.g. stanowiący, że przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również, że w myśl art.94 w zw. z art. 90 ust.1 u.s.g. i art. 91 ust.1 u.s.g. obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru podlegała także uchwała zarządu gminy. Zaskarżona uchwała nie była przedłożona w ustawowym terminie organowi nadzoru a tym samym, skoro uchybiono temu obowiązkowi, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały a nie orzekać o jej niezgodności z prawem. Z uwagi na fakt uchylenia przedmiotowej uchwały zarządzeniem Wójta Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za bezprzedmiotowe. Pełnomocnik Wójta Gminy Lutomiersk zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:1/naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust.1,art. 90 ust.1 oraz art. 94 u.s.g. przez przyjęcie, że strona przeciwna posiadała legitymacje skargową do zaskarżenia uchwały Zarządu Gminy oraz że ówczesny Zarząd miał obowiązek przedłożenia uchwały organowi nadzoru i uchybił temu obowiązkowi co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności; 2/naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.art.91 § 3,106 § 3 i 5 oraz art.113 § 1 P.p.s.a. przez przyjęcie za zbędne zarządzenia stawienia się organu w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy oraz przeprowadzenia dowodów na okoliczność rozbieżności pomiędzy przedmiotem zaskarżonej uchwały a treścią wezwania. W uzasadnieniu pełnomocnik polemizował ze stanowiskiem iż osoba, od której nie pobrano żadnych opłat związanych z przyłączeniami jej nieruchomości do sieci wodociągowej a jej podanie załatwiono odmownie ze względów formalno-merytorycznych, miała interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Pełnomocnik wyjaśnił także, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa była mowa o uchwale nr 203/2000 ale w przedmiocie opłat za wydanie warunków technicznych podłączenia do sieci wodociągowej. Zaskarżona uchwała nie była aktem ustanawiającym przepisy porządkowe, nie była też objęta zakresem nadzoru RIO a tym samym nie było obowiązku jej przedłożenia wojewodzie. Przepis art. 90 ust.1 u.s.g. w dacie podejmowania uchwały nie przewidywał obowiązku przedkładania uchwał zarządu organowi nadzoru, dotyczył wyłącznie uchwał rady gminy. Ponadto pełnomocnik podniósł, że w orzecznictwie NSA był utrwalony pogląd o niemożności orzekania przez sąd o nieważności bądź niezgodności z prawem uchwały organu gminy jeśli utraciła ona moc prawną przed wydaniem orzeczenia przez sąd .Okoliczności te sprawiają że stwierdzenie nieważności uchwały naruszało powołane przepisy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz.1591 ze zm.) poprzez uznanie , że skarżąca miała interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Zarządu Gminy Lutomiersk jest niezasadny. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości na terenie gminy ,nie podłączonych jeszcze do gminnej sieci wodociągowej. Zaskarżona uchwała wydana w istocie bez podstawy prawnej (stanowiska WSA w tej kwestii skarga kasacyjna nie podważa),nakładała obowiązek uiszczania ustalonych nią opłat przez właścicieli nieruchomości a o takim obowiązku, jak wynika z akt sprawy, skarżącą poinformowano. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 90 ust.1 w zw. z art.94 u.s.g. Zaskarżona uchwała z uwagi na przedmiot(ustalenie wysokości opłat za podłączenie do sieci wodociągowej)miała charakter aktu prawa miejscowego, akty prawa miejscowego mogą być wydawane tylko przez radę gminy(tylko przepisy porządkowe w wyjątkowych sytuacjach może stanowić organ wykonawczy) i tylko w oparciu o ustawową podstawę prawną, wynikającą z ustaw odrębnych lub z ustawy ustrojowej .Zważywszy na te wymogi zaskarżoną uchwałę podjął organ niewłaściwy i bez podstawy prawnej .Przepis art. 90 u.s.g. nakazuje przekazywanie organowi nadzoru - wojewodzie uchwał rady. Także w sytuacji gdy uchwałę ( z zakresu właściwości rady uprawnionej do stanowienia prawa)podjął organ nieuprawniony należy przyjmować, że przedmiotowa uchwała, będąca w istocie aktem prawa miejscowego, była objęta obowiązkiem z art. 90 u.s.g. a zatem był obowiązek jej przedłożenia organowi nadzoru, któremu uchybiono. Skoro zaskarżona uchwała z uwagi na przedmiot miała w istocie charakter aktu prawa miejscowego(choć naruszającego prawo w sposób rażący)a w myśl art.94 u.s.g nieważność aktu prawa miejscowego można stwierdzić w każdym czasie to zaskarżony wyrok powołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie naruszał. Wskazanie przez Sąd jako przyczyny stwierdzenia nieważności nieprzedłożenia zaskarżonej uchwały Zarządu Gminy organowi nadzoru, zamiast wyraźnego wskazania, że w istocie zaskarżona uchwała miała charakter aktu prawa miejscowego którego nieważność można stwierdzić w każdym czasie ,choć częściowo błędne, prowadziło do prawidłowego orzeczenia. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, mimo jej uchylenia, było zasadne i prawa nie naruszało w sytuacji gdy skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia nieważności są odmienne a samo uchylenie aktu przez organ ,który go wydał, nie niweluje skutków które taki quasi akt prawa miejscowego mógł wywołać gdy jeszcze obowiązywał. Z punktu widzenia interesów prawnych właścicieli nieruchomości naruszonych takim aktem i z uwagi na różnicę konsekwencji prawnych obu instytucji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały było w pełni zasadne. Również zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania należy uznać za niezasadne. Sąd administracyjny jest "sądem prawa " co oznacza że co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego. W myśl powołanego przepisu sąd może zarządzić stawienie się stron osobiście w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy ale zależy to od tego czy uzna to za konieczne. Nic nie stało na przeszkodzie by Wójt osobiście stawił się na rozprawie, skoro uważał że może udzielić dokładniejszych wyjaśnień, temu celowi służy też udzielanie odpowiedzi na skargę. Wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy na płaszczyźnie kontroli zgodności z prawem miały oparcie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy .Te dokumenty nie nasuwają wątpliwości, które musiałyby być wyjaśnione przez przedstawienie uzupełniających dowodów z dokumentów, a zatem dalsze rozszerzanie postępowania dowodowego nie było niezbędne. Istotnie , w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej tytuł uchwały nr 203/2000 nie został podany prawidłowo jednak z jego treści jasno wynika o jaki akt chodzi, a na tym etapie postępowania także Wójt Gminy nie miał wątpliwości o jaką uchwałę chodzi. Ponadto trzeba podnieść , że także w pismach skierowanych do skarżącej przez urząd gminy i znajdujących się w aktach sprawy podawano, wskazując na obowiązek uiszczenia opłat za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej, że są to opłaty za warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej. W tej sytuacji nie może dziwić i nie może wywoływać niekorzystnych dla skarżącej skutków nieprawidłowe podanie pełnego tytułu przedmiotowej uchwały. Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.)skargę kasacyjną należało oddalić.