I OSK 542/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.), Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 539/04 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 czerwca 2000 r., Nr XXVI/213/2000, ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 9.793,20 zł od J. S. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie N., gmina [...], oznaczonej nr geod. 92/1 o pow. 3,3721ha. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i wskazał, iż decyzją z dnia 19 lipca 2001 r., wydaną przez Burmistrza Miasta [...] zatwierdzony został na wniosek J. S. projekt podziału nieruchomości na 6 nowych działek. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonej opinii określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości przed podziałem - na kwotę 271.454,00 zł oraz wartość nieruchomości po podziale - na kwotę 304.098,00 zł. W oparciu o powyższy operat szacunkowy Burmistrz stwierdził wzrost wartości nieruchomości wynikający z jej podziału o kwotę 32.644,00 zł. Od tej też kwoty ustalił opłatę adiacencką, która zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 czerwca 2000 r. wyniosła 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Burmistrz wskazał jednocześnie, iż wyznaczony termin do uiszczenia opłaty znajduje uzasadnienie w art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż wzrost wartość przedmiotowej nieruchomości na skutek podziału ustalony został w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. W tych warunkach organ miał prawo do ustalenia opłaty adiacenckiej i obciążenia obowiązkiem jej zapłaty J. S., właściciela nieruchomości, która uległa podziałowi. Ustalenie opłaty adiacenckiej, określonej w art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu I instancji wskazany wyżej 3-letni termin, przewidziany w art. 145 ust. 2 powołanej ustawy został zachowany, bowiem decyzja zatwierdzająca projekt podziału spornej nieruchomości została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 20 lipca 2001 r. wobec czego stała się ona ostateczna z dniem 4 sierpnia 2001 r. Termin do złożenia od niej odwołania upłynął w dniu 3 sierpnia 2001 r. Sąd I instancji stwierdził, iż na to kiedy decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się decyzją ostateczną nie miało wpływu złożone w dniu 20 lipca 2001 r. oświadczenie skarżącego, iż nie będzie się on odwoływał od tej decyzji. Złożenie tego oświadczenia nie pozbawiło bowiem skarżącego prawa do wniesienia odwołania, dlatego też do czasu upływu ustawowego terminu do jego złożenia przedmiotowa decyzja nie mogła być uznana za decyzję ostateczną. Skoro decyzja zatwierdzająca projekt podziału spornej nieruchomości stała się ostateczna z dniem 4 sierpnia 2001 r., to wskazany wyżej 3-letni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej przez organy administracyjne upłynął w niniejszej sprawie w dniu 4 sierpnia 2004 r. Zaskarżona decyzja Kolegium w przedmiocie opłaty adiacenckiej, zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, została doręczona skarżącemu w dniu 22 lipca 2004 r., a zatem z zachowaniem przedmiotowego terminu. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku na zasadzie art. 173 § 1 i 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł J. S. zaskarżając wyrok w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie zaskarżonych wcześniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] i decyzji Burmistrza [...] z dnia [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 145 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. 2000 r. Nr 46 poz. 543/ przez niewłaściwe jego zastosowani oraz naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 129 § 2 k.p.a., przez uznanie, że zrzeczenie się przez stronę możliwości złożenia odwołania w toku postępowania administracyjnego nie powoduje skutku w postaci tego, że decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu wniesionej kasacji skarżący stwierdził, że strona może mieć interes prawny, aby decyzja uzyskała atrybut ostateczności wcześniej niż 14 dni od jej doręczenia. Taki skutek, zdaniem skarżącego może zaistnieć, gdy strona jednoznacznym, złożonym przez siebie oświadczeniem zrzeknie się prawa do złożenie odwołania. Ten stan sprawi, że decyzja stanie się ostateczna, w dniu kolejnym po złożenie przez stronę wskazanego wyżej oświadczenia. Właśnie taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. J. S., po doręczeniu mu w dniu 20 lipca 2001 r. decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, już tego samego dnia złożył oświadczenie, że rezygnuje z prawa do złożenie odwołania od tej decyzji. W wyniku tego oświadczenia w ocenie strony skarżącej decyzja stała się ostateczna w dniu 21 lipca 2001 r. wobec czego trzyletni termin do ustalenia opłata adiacenckiej minął w dniu 21 lipca 2004 r., zaś Kolegium doręczyło mu swoją decyzję w dniu 22 lipca 2004 r., czyli po upływie trzyletniego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Mając na względzie uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, iż jest chybiony wskazany w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. 145 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami / Dz. U. 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm./ . Według art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (t.j. Dz. U. 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepis art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3, stosuje się odpowiednio". Art. 145 powołanej ustawy ustanawiał okres przedawnienia materialnego, a zatem okres, w którym dopuszczalne było nałożenie na stronę obowiązku publicznoprawnego – ustalenia opłaty adiacenckiej. Okres ten to okres 3 lat od uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Zauważyć należy, iż w procedurze cywilnej, skąd skarżący zaczerpnął terminologię zawartą we wniesionej skardze kasacyjnej, stosownie do art. 517 k.p.c. dopuszczalne jest zrzeczenie się doręczenia postanowienia przez uczestnika obecnego na rozprawie. W konsekwencji takiego oświadczenia uczestnik nie jest jednak pozbawiony prawa do zaskarżenia orzeczenia, ale termin do wniesienia środka odwoławczego biegnie dla niego wyłącznie od dnia ogłoszenia postanowienia (art. 519 k.p.c.). Natomiast w procedurze administracyjnej przewidziano, iż zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, przy czym w myśl przepisu art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zaznaczyć trzeba, iż przed uzyskaniem przez określoną decyzję przymiotu ostateczności możliwe jest jej wykonanie w przypadkach, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108), bądź gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a.). Ponadto decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (art. 130 § 4 k.p.a.). Oczywiście wykonalność decyzji, a jej ostateczność są to dwie różne instytucje. Obowiązujące przepisy nie przewidują sytuacji, aby decyzja uzyskała atrybut ostateczności, wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Odmienne stanowisko strony skarżącej w tym zakresie uznać trzeba za pozbawione podstaw prawnych. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy strona w złożonym przez siebie oświadczeniem zrzeknie się prawa do złożenie odwołania, tym samym oświadczenie takie nie spowoduje, iż decyzja stanie się ostateczna, w dniu kolejnym po jego złożenie przez stronę. Trafny jest więc pogląd Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie decyzja z dnia 19 lipca 2001 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 20 lipca 2001 r. stała się ostateczna z dniem 4 sierpnia 2001 r., bowiem termin do złożenia od niej odwołania upłynął w dniu 3 sierpnia 2001 r. Przedstawione wyżej okoliczności nie pozwalają na zaakceptowanie stanowiska strony skarżącej, iż wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w warunkach przedawnienia, a więc po upływie terminu określonego w art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych wszystkich w względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.