I OSK 967/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.), Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 317/05 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego wyrównawczego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. M. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], którą to decyzją Kolegium uchyliło decyzję z dnia [...] wydaną przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmawiającą przyznania S. M. zasiłku stałego wyrównawczego za okres od 1 lipca 2003r. do 1 maja 2004r. i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Sąd I instancji uzasadniając powyższy wyrok stwierdził, iż wnioskiem z dnia 28 grudnia 2004r. S. M. wystąpił o przyznanie mu zasiłku stałego wyrównawczego za okres od dnia 1 lipca 2003 r. do dnia 1 maja 2004 r. powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Elblągu, z którego wynika, iż jest on osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym od dnia 1 lipca 2003r. do 30 listopada 2005r. Orzeczenie to zostało wydane na skutek wyroku Sądu Okręgowego w Olsztynie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż z dniem 1 maja 2004r. weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.), która zastąpiła dotychczasową ustawę o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990r. Stosownie do postanowień tej ustawy zasiłek stały wyrównawczy przekształcił się w zasiłek stały, tym samym zdaniem Sądu nie jest usprawiedliwione twierdzenie organu, iż postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak wnioskowanego świadczenia w aktualnym stanie prawnym. Sąd I instancji nie zaakceptował poglądu organu odwoławczego, iż sprawa z wniosku S. M. jako wszczęta pod rządami nowej ustawy o pomocy społecznej, winna być rozpatrywana zgodnie z jej przepisami, a te nie przewidują świadczenia w formie zasiłku stałego wyrównawczego. Sąd I instancji nie zgodził się też ze stanowiskiem organu odwoławczego odnośnie braku kontynuacji świadczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, iż w takim przypadku datą wszczęcia postępowania jest moment złożenia pierwotnego wniosku, o ile niepełnosprawność - potwierdzona orzeczeniem właściwego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności - istnieje przez cały okres (tak np. w wyroku NSA z 23 kwietnia 200 lr. Sygn. akt I SA 2324/00, LEX 54541, w wyroku NSA z 20 lipca 2001r. Sygn. akt I SA 2550/00 LEX 53939). Wprawdzie orzecznictwo to dotyczyło kwestii przyznawania renty socjalnej, ale z uwagi na bardzo zbliżony charakter tego świadczenia do zasiłku stałego wyrównawczego (obecnie zasiłku stałego), zasada ta znajduje zastosowanie także w przypadku tego zasiłku. Przy czym wskazać należy, iż nie pozbawia aktualności tej tezy fakt, iż była podjęta w starym stanie prawnym, gdyż Sąd wywodził ją z treści przepisu art. 43 ust 6 poprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej, który ma swój odpowiednik w art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. Reguły tej nie można by jedynie zastosować do świadczeń przyznawanych po 1 maja 2004r., gdyż zgodnie z art. 149 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy wygasły wszystkie decyzje wydane na podstawie poprzedniej ustawy. Jednakże w niniejszej sprawie wniosek dotyczy świadczenia za okres od 30 czerwca 2003 r. do 1 maja 2004 r. Zatem w ocenie Sądu sprawę należałoby uznać za wszczętą i niezakończoną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004r. W związku z tym organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie skarżącego merytorycznie i wydać rozstrzygnięcie w oparciu o aktualnie obowiązującą ustawę o pomocy społecznej. W związku z powyższym zaskarżoną decyzję zdaniem Sądu I instancji należało uchylić w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżając powyższy wyrok i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r. Nr 64 poz. 593 ze zm.) i przyjęcie, iż nastąpiła kontynuacja postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją wydaną z upoważnienia Rady Miasta w [...] przez Starszego Pracownika Socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 12 lipca 2002r. w wyniku zakończenia postępowania odwoławczego od orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], wyrokiem Sądu Okręgowego w Olsztynie z dnia 16 listopada 2004r. (sygn. akt IV Ua 44/04), co doprowadziło do przyjęcia tezy, iż mają w niniejszym postępowaniu zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej z 2004r., kiedy to prawidłowa wykładnia normy tego przepisu prowadzi do wniosku, iż przepisy wskazanej ustawy nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie; 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego wyroku, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako niezasadna powinna być oddalona stosownie do normy art. 151 ustawy. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła : 1. o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i oddalenie skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] ewentualnie 2. o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olszynie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż decyzją z dnia 12.07.2002r. przyznano S. M. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego wyrównawczego na mocy przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r., Nr 64, poz. 414 ze zm.) na okres od dnia 07.06.2002r. do 30.06.2003r. Wyrokiem Sądu Okręgowego w Olsztynie z dnia 16 listopada 2004r. ustalono, że S. M. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym od 1 lipca 2003r. do 30 listopada 2005r. Po uzyskaniu korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego skarżący zwrócił się prośbą z dnia 28.12.2004r. (wpływ 03.01.2005r.) o przyznanie mu zasiłku stałego wyrównawczego za okres od 01.06.2003r. do 01.05.2004r. Zdaniem Kolegium uprzednio wydana decyzja wygasła z dniem 30.06.2003r. W ocenie strony skarżącej postępowanie mające na celu doprowadzenie do zmiany niekorzystnego dla strony orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie może być utożsamiane z postępowaniem administracyjnym przed organem uprawnionym do przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Są to dwa odrębne postępowania. Skoro decyzja administracyjna, przyznająca skarżącemu świadczenie została wyeliminowana z obrotu prawnego przez upływ czasu i nie zostało wszczęte po dniu 30.06.2003r. nowe postępowanie administracyjne, to w ocenie Kolegium nie można mówić o kontynuacji postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zdaniem strony skarżącej przedmiotowa sprawa została wszczęta i zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004r. W związku z czym organ odwoławczy nie mógł merytorycznie rozpatrzyć odwołania i wydać rozstrzygnięcia w oparciu o aktualnie obowiązującą ustawę o pomocy społecznej. Sąd I instancji zatem zupełnie niewłaściwie oparł swój wyrok na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., przez co naruszył tą normę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej we wskazanym wyżej zakresie należy stwierdzić, iż zarzuty te są chybione. Za niezasadny uznać należy zarówno zarzut kasacji dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64 poz. 593 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu. Trafny jest pogląd Sądu I instancji negujący istnienie podstawy prawnej do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowego. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Warszawa 1996 r., s. 462). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 k.p.a., bowiem postępowanie zostało wszczęte na żądanie osoby mającej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a ponadto rozstrzygnięcie tej sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (pozytywnej bądź negatywnej) miało oparcie w materialnych przepisach prawa administracyjnego i leżało we właściwości organu. Istotnym dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest to, że S. M. jest niewątpliwie stroną zainteresowaną w sprawie, że o rozpatrzenie swego wniosku zwrócił się do organu właściwego, a ponadto że przedmiot postępowania objęty jest ustawą z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64 poz. 593 ze zm.) skoro w myśl postanowień tej ustawy przez pojęcie dotychczasowego zasiłku stałego wyrównawczego należy rozumieć zasiłek stały . Należy podkreślić, iż jeśli podmiot uprawniony do żądania przyznania zasiłku ma interes prawny w żądaniu rozstrzygnięcia sprawy, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania fakt, iż określone żądanie nie może być uwzględnione. Taki bowiem wniosek jako niezasadny merytorycznie podlega negatywnemu rozpoznaniu poprzez np. odmowę przyznania określonego świadczenia. Z dniem 1 maja 2004r. weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.), która zastąpiła dotychczasową ustawę o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990r. Przepis artykuł 149 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. będący przepisem materialnoprawnym, przewiduje wygaśnięcie decyzji ze skutkiem ex nunc, tj. z datą wejścia w życie ustawy z 2004 r., natomiast przepis ten nie nakazuje wprost umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Takiego nakazu nie zawiera też art. 150 ustawy. Podkreślić przy tym należy, iż chodzi o wygaśnięcie decyzji, które przyznają świadczenia. Wygaśnięcie decyzji przyznającej świadczenia powoduje, że ustaje od daty wygaśnięcia tejże decyzji obowiązek wypłacania świadczeń na przyszłość. Natomiast w wypadku decyzji negatywnej, a taka została wydana przez organ I instancji, ani organ, ani też Sąd nie są zwolnieni od powinności dokonania kontroli takiej decyzji. Za błędny uznać należy wywód kasacji, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej z 2004r. nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. To stwierdzenie wskazuje na brak konsekwencji w stosunku do wywodów przedstawionych z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdzie stwierdza się, że wobec zakończenia postępowania decyzją z dnia 12 lipca 2002 r. na skutek jej wygaśnięcia z dniem 30 czerwca 2003 r., wniosek z dnia 28 grudnia 2004 r. należy traktować jako wniosek wszczynający nową sprawę. Gdyby podzielić ten pogląd należałoby przyjąć, iż wobec obowiązywania od dnia 1 maja 2004 r. ustawy o pomocy społecznej właśnie przepisy tej ustawy mają w sprawie zastosowanie. Jednocześnie gdyby podzielić konkluzję zawartą w wyroku Sądu I instancji, to z uwagi na treść art. 150 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. należałoby wnioski zawarte w piśmie strony zainteresowanej z dnia 28 grudnia 2004 r. rozpoznać w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. Zaznaczyć przy tym należy, iż w myśl art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z dnia 12 lipca 2002 r., przyznanie i wypłacenie świadczenia pieniężnego pomocy społecznej następowało za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Zawarta we wskazanym wyżej przepisie reguła mająca swój odpowiednik w art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. upoważniała Sąd I instancji do stwierdzenia, że wniosek z dnia 28 grudnia 2004 r. dotyczy kontynuacji świadczenia określonego w decyzji z dnia 12 lipca 2002 r. Tej interpretacji przepisu art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. strona wnosząca skargę kasacyjną nie kwestionowała. Zważywszy na zakres przedmiotowej sprawy, a także zarzuty skargi kasacyjnej nie jest możliwe dokonanie oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny legalności decyzji z dnia 12 lipca 2002 r. Konkludując przedstawione wyżej uwagi stwierdzić trzeba, iż z uwagi na brak podstaw do umorzenia postępowania w stanie prawnym i faktycznym istniejącym w dacie wydania decyzji z dnia [...], trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że wniosek S. M. z dnia 28 grudnia 2004 r. winien być rozpoznany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Odmiennego stanowiska strony skarżącej w tym zakresie nie można zaakceptować. Z powyższych względów uznając, iż skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.