I OSK 853/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Barbara Adamiak Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Joanna Runge – Lissowska Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 96/05 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzonego podziału geodezyjnego działki nr 351 w [...] przy ulicy [...] oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 96/05, uchylił zaskarżoną przez Gminę [...] decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...], wydaną w postępowaniu wznowieniowym w sprawie o podział nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny przytaczając stan faktyczny sprawy wskazał, że decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr 351 o łącznej powierzchni 6.564 m2 na pięć działek: 351/1, 351/2, 351/3, 351/4, 351/5. Podział nieruchomości, będącej własnością Gminy [...], dokonany został w trybie art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Po rozpoznaniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w J. o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o odmowie wznowienia postępowania z tej przyczyny, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie o podział nieruchomości. Na skutek odwołania wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "O." w J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium odmiennie niż Burmistrz Miasta [...] uznało, że udział Spółdzielni w postępowaniu podziałowym znajduje oparcie w treści art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że Spółdzielni przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz nieodpłatnego przeniesienia własności znajdujących się na tym gruncie budynków, będących w posiadaniu Spółdzielni i niezbędnych do prawidłowego korzystania z budynków. Dlatego, zdaniem Kolegium, podział nieruchomości, w tym wydzielenie jednej działki do odrębnego władania, nie mógł być obojętny dla interesu Spółdzielni. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wymieniona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została zaskarżona przez Gminę [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 24 lutego 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2427/03, skargę tę odrzucił jako niedopuszczalną. Sąd uznał bowiem, że skarżąca Gmina nie posiada legitymacji skargowej skoro w pierwszej instancji orzekał w tej sprawie Burmistrz Miasta. W wyniku skargi kasacyjnej Gminy [...] Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt OSK 733/04, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że okoliczność, iż w pierwszej instancji decyzję wydał organ wykonawczy gminy nie pozbawia gminy uprawnienia do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, o ile wykaże istnienie interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku ponownego rozpoznania sprawy stwierdził, że Gminie [...] przysługuje legitymacja do wniesienia skargi. W dacie dokonania podziału nieruchomości była bowiem jej właścicielem, także w czasie wydania zaskarżonej decyzji wszystkie działki objęte podziałem stanowiły przedmiot własności Gminy. Właścicielowi nieruchomości służy zaś przymiot strony w znaczeniu materialnym w postępowaniu w sprawie o podział tej nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że interes prawny w postępowaniu podziałowym posiada podmiot prawnie zainteresowany w uzyskaniu decyzji podziałowej, w tym podmiot posiadający tytuł prawny do działki ulegającej podziałowi. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że takim tytułem dysponuje właściciel lub użytkownik wieczysty albo uprawniony z tytułu służebności. Podział nieruchomości unormowany w art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest podziałem geodezyjnym, nie prowadzi do żadnej zmiany prawnej dzielonej nieruchomości i żadnej zmiany w zakresie przysługującego osobie trzeciej roszczenia względem dzielonej nieruchomości, poza nieistotną zmianą w oznaczeniu działek. Podział geodezyjny gruntu niezbędnego dla Spółdzielni był więc obojętny z punktu widzenia jej interesu prawnego, a nawet nie rodził po jej stronie interesu faktycznego. Sąd I instancji wyraził pogląd, że Spółdzielnia byłaby stroną postępowania podziałowego, gdyby twierdziła o przysługiwaniu jej roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego w zakresie części działki nr 351. Wymieniony przepis tworzy roszczenie na rzecz posiadacza gruntu, czyli osoby nie mającej żadnego prawa do gruntu. Zwalnia to Sąd od badania po stronie Spółdzielni określonego prawa lub uprawnienia do działki nr 351. Ostatecznie Sąd I instancji doszedł do przekonania, że Spółdzielnia nie jest stroną w postępowaniu podziałowym, zatem nie mogła się ostać w obrocie prawnym zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. W końcowej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji opowiedział się za dopuszczalnością wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy podanie zgłasza podmiot, któremu w istocie nie przysługuje przymiot strony. Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła skargę kasacyjną opierając ją o zarzuty naruszenia: - prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97, art. 204 i art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez odmowę przyznania Spółdzielni atrybutu strony oraz art. 4 pkt 3 wymienionej ustawy w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 i art. 81 kpa) - zasada prawdy obiektywnej oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powodującym nieważność dokonanych czynności z mocy prawa oraz dalszych czynności dokonanych na tej podstawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." podniosła, że Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, iż Spółdzielnia nie posiada przymiotu strony mimo tego, że jako podstawę roszczenia o oddanie całej nieruchomości w użytkowanie wieczyste wskazywała nie tylko art. 208 ust. 2, ale również art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadność tego roszczenia potwierdził Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze w wyroku z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt I C 513/04, w którym zobowiązał Gminę [...] do oddania na rzecz Spółdzielni prawa użytkowania wieczystego całej działki nr 351 wraz z nieodpłatnym przeniesieniem własności budynków znajdujących się na tej działce. Sąd Apelacyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt I A Ca 1824/05, oddalił zaś apelację Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę, że działki utworzone w wyniku podziału z uwagi na granice i ich wielkość nie spełniają ustawowych warunków, a także nie odpowiadają warunkom technicznym. Postępowanie sądowe nie zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł kodeksowych, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił, że przedmiotem postępowania była dopuszczalność i legalność w świetle prawa dokonania przez Gminę [...] przedmiotowego podziału działki nr 351. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonego wyroku z prawem materialnym i przepisami postępowania nie jest uprawniony do badania tego wyroku w sposób wykraczający poza granice wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zatem to strona wnosząca skargę kasacyjną poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie wyznacza zakres rozpoznania sprawy. Tak rozumiane związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga, by podstawy te zostały w sposób właściwy i prawidłowy określone w skardze, wynika to z brzmienia art. 176 p.p.s.a. Można więc i należy tego oczekiwać od autora skargi kasacyjnej będącego profesjonalnym pełnomocnikiem, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 175 § 1 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 97, art. 204 i art. 208 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), bez określenia w petitum skargi konkretnych jednostek redakcyjnych wymienionych przepisów, które – z uwagi na błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji – miały zostać naruszone. Stwierdzić więc przyjdzie, że przepis art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera osiem ustępów, a każdy z nich dotyczy oddzielnego zagadnienia. Przykładowo, ust. 1 i 2 określają na czyj wniosek i koszt dokonuje się podziału nieruchomości, ust. 1a i 1b wymieniają warunki formalne wniosku o podział nieruchomości, z kolei ust. 3 i następne odnoszą się do kwestii związanych z podziałem nieruchomości dokonywanym z urzędu, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego lub jednostki organizacyjnej realizującej cel publiczny. Ponadto poszczególne ustępy omawianego art. 97 odwołują się do innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie przeprowadził rozważań zmierzających do wykazania, który konkretnie fragment analizowanego przepisu miał zostać przez Sąd I instancji naruszony. Oznacza to, że w tej części podstawa skargi kasacyjnej nie została należycie przytoczona. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że ustawowy warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jest spełniony wówczas, gdy strona wnosząca skargę wskaże, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny działając jako sąd kasacyjny, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732). Zgodnie z tym co już zasygnalizowano wnoszący skargę kasacyjną w petitum skargi nie oznaczył również konkretnych jednostek przepisów art. 204 i art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miały zostać naruszone przez Sąd I instancji. Na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można jednak stwierdzić, że autor tej skargi kwestionuje prawidłowość dokonanej wykładni art. 208 ust. 2 i niezastosowania art. 204 ust. 1, a naruszenie to doprowadziło do przyjęcia przez Sąd, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." w J. nie posiada interesu prawnego, a tym samym legitymacji do udziału w postępowaniu o podział nieruchomości w charakterze strony tego postępowania. Przepis art. 204 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje roszczenie spółdzielni o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków, innych urządzeń i lokali, jeśli spółdzielnia w dniu 5 grudnia 1990 r. była użytkownikiem tego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy. Takie samo roszczenie po stronie spółdzielni statuuje przepis art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z tym, że powstaje ono wówczas, gdy spółdzielnia na gruncie Skarbu Państwa lub gminy do dnia 5 grudnia 1990 r. wybudowała sama lub wybudowali jej poprzednicy prawni z własnych środków, za zezwoleniem właściwego organu, budynki i dodatkowo w dniu zgłoszenia roszczenia grunt znajduje się w posiadaniu spółdzielni. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika w sposób nie mogący budzić wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionuje uprawnienia Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w J. do realizacji roszczenia o oddanie w użytkowanie wieczyste działki nr 351, stanowiącej własność Gminy [...] wraz z przeniesieniem własności znajdujących się na tym gruncie budynków. Jednakże Sąd I instancji przyjął, że samo roszczenie nie stwarza jeszcze legitymacji do brania udziału w postępowaniu podziałowym, gdyż przymiot strony takiego postępowania służy jedynie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu gruntu albo osobie dysponującej prawnorzeczowym tytułem do tego gruntu. Tego stanowiska wnoszący skargę kasacyjną nie zdołał podważyć. Bez znaczenia dla oceny zasadności wypowiedzianego przez Sąd I instancji poglądu pozostaje, że Sąd ten rozważania swe odniósł do art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro realizację takiego samego roszczenia, tyle tylko że w oparciu o inne przesłanki, przewiduje art. 204 ust. 1 powołanej ustawy. W orzecznictwie sądowym jeszcze na gruncie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (Dz. U. z 1995 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) ukształtowany został pogląd, że prawo do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości przysługuje podmiotom dysponującym tytułem prawnym własności lub użytkowania wieczystego tej nieruchomości i tylko te podmioty jako mające wyraźny interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa są stroną postępowania podziałowego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 1995 r. sygn. akt III ARN 16/95 – OSNAPiUS 1995 r. Nr 21, poz. 258). Orzecznictwo to zachowało swą aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I SA 285/99 – Lex nr 48618, z dnia 12 września 2001 r., sygn. akt II A/Gd 941/00 – ONSA 2002 r. Nr 4, poz. 155, zob. również Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo Lexis Nexis, 2007 r. str. 368-369). Jak trafnie zaś stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1710/00 – Lex nr 82813 stronami postępowania o podział nieruchomości nie mogą być osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego, lecz zainteresowane są uzyskaniem użytkowania wieczystego tego gruntu. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie niepewne nie mogą jeszcze stanowić o interesie prawnym tej osoby. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty podjęcia przez organ administracji zaskarżonego aktu. Takiej kontroli dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została w dniu [...]. W tym czasie Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w J. nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do działki nr 351, a roszczenie o oddanie działki w użytkowanie wieczyste i przeniesienie własności znajdujących się na niej budynków nie było nawet realizowane na drodze sądowej (powództwo wniesione zostało dopiero w dniu 20 lutego 2004 r.). Istniały zatem dostateczne podstawy do przyjęcia przez Sąd I instancji, że Spółdzielnia w dacie podjęcia zaskarżonego aktu administracyjnego nie posiadała wyraźnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, którego istnienie dopiero uprawnia do brania udziału w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Za nieusprawiedliwiony należy uznać ostatni z zarzutów naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Pierwszy z wymienionych przepisów zawarty w tzw. słowniku wyrażeń ustawowych dotyczy rozumienia pojęcia "działki gruntu", drugi natomiast określa zasady sytuowania budynku na działce budowlanej. Pomijając już kwestię, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji nie stosował tych przepisów, to wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, jakie znaczenie dla finalnego wyniku sprawy miałoby zastosowanie tych przepisów. Umknęło wnoszącym skargę kasacyjną, że przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie była decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, lecz decyzja podjęta w następstwie wniosku o wznowienie postępowania, a zatem w trybie nadzwyczajnym wzruszania ostatecznych decyzji. Wnoszący skargę kasacyjną zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ i to istotny na wynik sprawy odniósł do przepisów art. 7, art. 77 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut ten jest całkowicie nieusprawiedliwiony, jako że sądy administracyjne w trakcie kontroli działalności administracji publicznej nie stosują przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz orzekają w trybie i na zasadach określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie stosował przepisów, których naruszenie zarzucił autor skargi kasacyjnej. Opierając skargę o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należało więc zarzucić naruszenie konkretnych przepisów normujących postępowanie przed sądami administracyjnymi, czego jednak nie uczyniono. Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.