II GSK 183/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie NSA Edward Kierejczyk Jan Kacprzak Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2350/05 w sprawie ze skargi W. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 września 2005 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2006 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2350/05 uwzględnił skargę W. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 września 2005 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie spożywczo – przemysłowym w Legionowie i uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym : W dniu 25 lipca 2005 r. Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Legionowie negatywnie zaopiniowała wniosek W. D. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu i piwa, od 4,5% do 18 % zawartości alkoholu oraz powyżej 18% zawartości alkoholu, w sklepie spożywczo – przemysłowym, usytuowanym przy ul. [...] w Legionowie. W ocenie Komisji lokalizacja sklepu wnioskodawcy nie odpowiadała wymogom określonym w § 1 pkt 1 Uchwały Rady Miasta Legionowo z dnia 26 stycznia 2005 r. Nr XXX/378/2005 w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta Legionowo miejsc sprzedaży oraz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. U. Województwa Mazowieckiego z 2005 r. Nr 51, poz.1277). Zgodnie z cytowaną uchwałą punkt sprzedaży napojów alkoholowych oraz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych dla dzieci i młodzieży w wieku od 7 do 18 lat, jednostek i obiektów wojskowych oraz obiektów kultu religijnego. Sklep spożywczy wnioskodawcy jest natomiast usytuowany w pobliżu Gimnazjum [...] w Legionowie, w sposób umożliwiający jego dostateczną widoczność z budynku szkoły. Od postanowienia Komisji W. D. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zarzucając, że inne obiekty handlowe w mieście (sklep A. oraz bar gastronomiczny) otrzymały zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych pomimo bezpośredniego położenia w pobliżu placówek oświatowych takich jak : liceum i szkoła podstawowa. Postanowieniem z dnia 28 września 2005 r. nr [...] organ odwoławczy, powołując się na treść przepisów art.21 pkt 1, art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 147, poz.1231) dalej jako ustawa, oraz wspomnianą uchwałę Rady Miasta Legionowo, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu lokalizacja sklepu W. D. nie odpowiada wymienionym powyżej regulacjom prawnym. Organ nie ustosunkował się do zarzutów wnioskodawcy wskazujących, że inne podmioty, usytuowane w pobliżu szkół uzyskały zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wyjaśnił, iż nie mają one merytorycznego znaczenia dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. D. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie mu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd uwzględnił skargę i uznał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane z naruszeniem reguł postępowania administracyjnego wynikających z art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy dopuścił się uchybienia proceduralnego w zakresie postępowania dowodowego, w szczególności przez nieustosunkowanie się do twierdzeń i żądań podnoszonych przez skarżącego w zażaleniu dotyczących posiadania przez inne placówki handlowe uprawnień do sprzedaży alkoholu. Wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego jak słusznego interesu obywateli. Ponadto Sąd wskazał, iż postępowanie wyjaśniające przed organem II instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa zagwarantowanej w art. 32 ust.1 Konstytucji RP . Zdaniem Sądu takim uchybieniem wspomnianej zasady jest działanie organów administracji publicznej polegające na zmienności poglądów prawnych w decyzjach i postanowieniach wydanych w sprawach o tożsamym stanie faktycznym z wskazaniem identycznej lub zbliżonej podstawy prawnej. Na poparcie powyższego stanowiska Sąd powołał się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 1990 r.(sygn. akt. III ARN 28/90 OSP 1992/7/150) w myśl, którego obywatele o zbliżonej sytuacji faktycznej i prawnej mogą oczekiwać od organów administracji publicznej rozstrzygnięcia o podobnej lub takiej samej treści. Sąd uznał, iż skarżący miał prawo oczekiwać od organu II instancji wnikliwego zbadania zarzutów przedstawionych w zażaleniu odnoszących się do kwestii posiadania przez inne podmioty prowadzące działalność gospodarczą zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w miejscach niezgodnych z wymogami określonymi w uchwale Rady Miasta. Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji nie wyjaśnił, dlaczego wymienione w zażaleniu obiekty handlowe uzyskały pozytywne opinie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i zezwolenia na sprzedaż alkoholu w oparciu o Uchwałę Rady Miasta Legionowo nr XXX/378/2005 z dnia 26 stycznia 2005 r. oraz czy przyznanie tych zezwoleń wynikało z poprzednio czy obecnie obowiązującego prawa miejscowego w tym zakresie. W tym kontekście Sąd podkreślił, iż zgodnie z regułami postępowania administracyjnego czynności organu II instancji wykonywane w trybie odwoławczym nie polegają wyłącznie na badaniu legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz wiążą się z koniecznością ponownego rozpoznania całej sprawy. Ponadto Sąd uznał, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze złożyło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2006 r. z wnioskiem o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie : 1) przepisów prawa materialnego: - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z zasady równości obywateli wobec prawa wynika uprawnienie domagania się od organu administracji publicznej wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wbrew przepisom ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz postanowieniom uchwały Rady Miasta Legionowo wydanej na podstawie art. 12 ust.1 i 2 cytowanej ustawy z tego powodu, że wcześniej inny podmiot mógł uzyskać – lub uzyskał takie zezwolenie z naruszeniem przepisów prawa. - art.18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zezwolenie na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może zostać udzielone pomimo braku zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy wydanymi na podstawie art.12 ust 1 i 2 ustawy. 2) przepisów prawa procesowego : art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) dalej jako p.p.s.a, w związku z art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez uznanie, że w toku postępowania odwoławczego organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu skutkującym uchyleniem postanowienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, iż przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w danej sprawie nie było konieczne, gdyż wnioskodawca nie spełniał warunków sprzedaży napojów alkoholowych określonych w § 1 pkt 1 uchwały. Dokonanie przez organ dodatkowych czynności w tym zakresie nie wpłynęłoby na wynik rozstrzygnięcia, lecz wprost przeciwnie wykraczałoby poza granice postępowania przed Kolegium i prowadziłoby do działania sprzecznego z zasadą szybkiego i wnikliwego załatwiania spraw wyrażoną w art. 12 §1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna jest uzasadniona, ponieważ Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w podstawach tej skargi. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że Sąd zarzucając organowi administracyjnemu uchybienia proceduralne w zakresie postępowania dowodowego, w szczególności polegające na nieustosunkowaniu się do twierdzeń i żądań podnoszonych przez skarżącego w zażaleniu, dotyczących posiadania przez inne placówki handlowe uprawnień do sprzedaży alkoholu i stwierdzając, że te inne placówki uzyskały zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w miejscach niezgodnych z wymogami określonymi w uchwale Rady Miasta - znacząco wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy. Konstytucyjnym zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej, ale ta kontrola może być sprawowana jedynie w granicach danej sprawy, ze skargi na konkretną, indywidualną decyzję administracyjną (inny akt lub czynność o charakterze administracyjnym). Sąd sprawuje tę kontrolę badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Tym prawem, na podstawie którego negatywnie zaopiniowano wniosek skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych była uchwała Rady Miasta Legionowo z dnia 26 stycznia 2005 r. Nr XXX/378/2005 w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie miasta Legionowo miejsc sprzedaży oraz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. U. Województwa Mazowieckiego z 2005 r. Nr 51, poz.1277). Sąd nie zakwestionował dokonanej przez organy obu instancji ustaleń stwierdzających, że punkt sprzedaży skarżącego nie spełnia wymagań określonych tą uchwałą. Tego zresztą nie kwestionował przekonywająco sam skarżący. Wyrok Sądu nie opiera się więc na prawie lecz na przyjętych przez Sąd, niezweryfikowanych stwierdzeniach skarżącego, że inne placówki handlowe uzyskały zezwolenie mimo, że nie spełniały wymagań pod względem usytuowania względem szkoły. W ten sposób Sąd uchylił się od oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami wspomnianej uchwały, ocenił natomiast zgodność z tą uchwałą decyzji administracyjnych, wydanych w innych postępowaniach o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych innym podmiotom. Sąd ma rację stwierdzając, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego jak słusznego interesu obywateli. Z tym jednak, że ten obowiązek nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach. Okoliczności, które zadecydowały o przyznaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w innych postępowaniach, innym podmiotom, nie są okolicznościami, które powinien, a nawet może badać organ w tej konkretnej sprawie. Z tych samych powodów należy uznać za błędne odwołanie się przez Sąd do konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32). Stwierdzenie Sądu, że naruszeniem tej zasady w rozpoznawanej sprawie jest działanie organów administracji publicznej polegające na zmienności poglądów prawnych w decyzjach i postanowieniach wydanych w sprawach o tożsamym stanie faktycznym z wskazaniem identycznej lub zbliżonej podstawy prawnej w gruncie rzeczy oznacza, że Sąd pokusił się o szerszą ocenę działalności administracji publicznej niż ta, do jakiej był upoważniony. Ma również rację wnoszący skargę kasacyjną, że Sąd dopuścił się również naruszenia art. 18 ust. 3 a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Wytyczne Sądu wskazujące na potrzebę uwzględnienia okoliczności stanowiących podstawę udzielenia zezwoleń innym podmiotom gospodarczym, niespełniającym (jakoby) wymagań dotyczących usytuowania placówek handlowych zawierają bowiem oczywistą sugestię, że to te okoliczności, a nie fakt niespełnienia przez skarżącego wymagań określonych wspomnianymi przepisami prawa, powinny być podstawą wydania decyzji w tej sprawie. Nie sposób bowiem zakładać, że Sąd zlecił przeprowadzenie tych ustaleń mając na względzie konieczność zweryfikowania tych wcześniejszych decyzji o udzieleniu zezwoleń podmiotom wskazanym przez skarżącego. Z powodów wyżej przedstawionych Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną. Dlatego też na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 188 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.