II OSK 523/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr) Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz del. sędzia WSA Leszek Kamiński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 289/05 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną. II OSK 523 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Gliwicach oddalił skargę S. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 23 lutego 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 11 stycznia 2005 r., którą to decyzją nakazano rozbiórkę muru oporowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu nakazał S. i S. G. rozbiórkę muru oporowego zlokalizowanego od strony ul. [...] w T., stanowiącego część ogrodzenia działki nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż mur oporowy o długości 43,5 m został wykonany z kamieni oraz zbrojonego betonu. Zrealizowano go między istniejącym wcześniej ogrodzeniem posesji, a jezdnią ul. [...]. Przedmiotowy mur ma szerokość przy podstawie ok. 90 cm, a w górnej części ok. 50 cm, zaś jego wysokość wynosi od 90 do 110 cm. Roboty budowlane przy realizacji tego obiektu miały miejsce między wrześniem 2000 r., a wrześniem 2003 r. Inwestorzy nie uzyskali na ich prowadzenie pozwolenia na budowę. Ulica [...] zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w liniach rozgraniczających powinna docelowo posiadać szerokość 10 m. Zatem skoro krawędź muru oporowego jest usytuowana w odległości 1,5 m od osi jezdni to - zdaniem organu - taki stan rzeczy narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zrealizowana inwestycja nie może podlegać legalizacji. W konsekwencji należało orzec rozbiórkę tego obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji S. G. podał, że ul. [...] jest drogą polną, co potwierdzał przedłożony przez niego wyrys mapy ewidencyjnej z dnia 6 stycznia 1989 r. oraz kopia rysunku ilustrującego usytuowanie jego budynku mieszkalnego, pochodzącego najprawdopodobniej z 1959 r. Ponadto stan prawny przedmiotowej drogi nie został dotychczas uregulowany i przebiega ona na odcinku 90 m2 jego działką. W 1960 r. na skarpie przyległej do tej drogi postawił on płot. W 1975 r. wybudowano tam drogę asfaltową, która kosztem jego działki została poszerzona do 2 m. W 1986 r. została ponownie poszerzona kosztem jego działki do szerokości 3 m. Mur oporowy został wykonany, gdyż ziemia ze skarpy osuwała się na drogę. Ponadto zdaniem odwołującego się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczące szerokości ul. [...] są nierealne, bowiem wzdłuż tej drogi jest 3 metrowa skarpa, na której na wysokości 1,5 m stoi płot, następnie rząd 30 tui rosnących za płotem i kolejna skarpa o wysokości 1,2 m. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 marca 2006 r. po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy mur oporowy wybudowany według inwestora w latach 2001 - 2003 jest obiektem budowlanym i jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, iż obligatoryjna rozbiórka muru oporowego wynika z faktu niezgodności jego z miejscowym planem zagospodarowania. Zgodnie bowiem z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Czernichów z dnia 9 października 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2002 r. nr 95, poz. 4073) ul. Łączna została oznaczona symbolem "DG-D - istniejące i projektowane drogi gminne klasy D o docelowych szerokościach 10 m w liniach rozgraniczających i przekrojach jednojezdniowych". W konsekwencji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. G., zarzucił organom nierzetelne przeprowadzenie oględzin (wizji lokalnej) wykonanego muru oporowego oraz błędy w ustaleniach faktycznych, dotyczące terminu rozpoczęcia budowy przedmiotowego obiektu. Jak wyjaśnił skarżący, budowę rozpoczął 15 marca 2001 r., a nie jak przyjęto we wrześniu tegoż roku. Ponadto organ odwoławczy nie uwzględnił w decyzji, że na całej długości muru jest bardzo strome ok. 70 m wzniesienie, a płot został usytuowany w połowie 3 metrowej skarpy. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej zwaną- Prawem budowlanym) zrealizowany przez skarżącego mur jako konstrukcja oporowa w rozumieniu § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735 ) jest budowlą. Inwestor przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowego muru oporowego winien więc legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Przepisy regulujące tą materię mają charakter bezwzględnie obowiązujący. W ocenie Sądu możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w trybie art. 48 Prawa budowlanego, nie miała w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż na terenie, na którym został zrealizowany przedmiotowy mur oporowy, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z rysunkiem tego planu ul. [...] położona w miejscowości T. zaliczona została do istniejących i projektowanych dróg klasy D drogi dojazdowe, które stosownie do § 35 ust. 1 tekstu planu winny mieć docelowo szerokość 10 m w liniach rozgraniczających i przekrój jednojezdniowy. Jak podkreślił Sąd mur oporowy został usytuowany na odcinku 43,5 m w odległości ok. 1,5 m od osi drogi, a w uwzględnieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak było możliwości zalegalizowania samowolnie wybudowanej konstrukcji oporowej i prawidłowo organy na mocy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego orzekły rozbiórkę przedmiotowej budowli. W ocenie Sądu pierwszej instancji, pozbawionym znaczenia w sprawie jest fakt zrealizowania przez skarżącego przedmiotowej konstrukcji oporowej na własnym gruncie oraz precyzyjne ustalenie terminu rozpoczęcia budowy, gdyż bezspornie miało to miejsce po dniu 1 stycznia 1995 r., czyli w okresie działania obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Odnośnie natomiast nieprawidłowości przy przeprowadzaniu oględzin, Sąd zauważył, że skarżący został zawiadomiony o jej terminie w trybie art. 44 k.p.a., a ponadto wziął w nich udział osobiście, co wynika z protokołu oględzin. Bez znaczenia dla sprawy były również okoliczności podniesione w skardze dotyczące sporów o przysługujące gminie prawo własności do działki nr 2570, którą przebiega ul. Łączna. Ponadto nie można było w niniejszej sprawie skutecznie podnieść zarzutów naruszenia procedury planistycznej przy podejmowaniu uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż okoliczność, że ul. [...] nie spełnia kryteriów pozwalających zaliczyć ją do drogi gminnej i stanowi tym samym drogę wewnętrzną powoduje, że do tego odcinka nie mają zastosowania niektóre przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, ze zm.), a w szczególności przepisy zamieszczone w art. 43 tej ustawy dotyczące sytuowania obiektów budowlanych przy drogach publicznych. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwaną- p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. G. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 29 Prawa budowlanego oraz §3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że ułożony z kamieni na skarpie murek będący ogrodzeniem stanowi konstrukcję oporową, a przez to obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 3; 2. art. 48 ust 1 i ust. 2 pkt 1 poprzez przyjęcie, że wykonanie części ogrodzenia (murku) jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że część ogrodzenia w postaci murku została wybudowana w okresie od września 2001 do stycznia 2003 roku i wbrew twierdzeniom organów, powielonym przez Sąd nie stanowi on obiektu budowlanego, którego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jest to, bowiem podmurówka z kamieni, stanowiąca oparcie dla związanych z nią słupków. Organ pierwszej instancji nie wskazał, na jakich przesłankach oparł twierdzenie, iż ułożone i związane spoiwem kamienie pod ogrodzenie (podpora ogrodzenia) stanowią konstrukcję oporową, a nie są częścią ogrodzenia. Błąd ten został powielony przez Sąd pierwszej instancji, który odniósł się tylko lakonicznie do § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie. Ponadto skarżący wskazał na brak definicji legalnej pojęcia "ogrodzenia" oraz wymogów, co do materiału, z którego winno być wykonane, szerokości ogrodzenia (konstrukcji oporowej), czy jego kształtu. Zdaniem strony skarżącej to funkcja, a nie sposób wykonania przesądza o kwalifikacji urządzenia jako konstrukcji oporowej. Autor kasacji wskazał, iż organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwalifikowały dowolnie przedmiotowy murek do kategorii konstrukcji oporowych. Nie mogą mieć znaczenia także w sprawie ani wysokość ogrodzenia, ani jego szerokość w podstawie czy w górze, ani jego dwuczęściowa konstrukcja, ani też trwały charakter spoiwa, które zostało użyte do remontu ogrodzenia. Funkcją ogrodzenia zdaniem skarżącego jest oddzielenie "posesji skarżącego od innych posesji i drogi" i nie można z tego wywodzić zakwalifikowania obiektu do konstrukcji oporowych. W ocenie strony skarżącej, w niniejszej sprawie na "właścicielu posesji" nie ciążył nawet obowiązek dokonania zgłoszenia albowiem droga, przy której ustawiono nowe ogrodzenie nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, nie była także - co jasno wynika z akt sprawy drogą gminną w dniu wydawania decyzji o rozbiórce. Ponadto, w ocenie skarżącego, Sąd wadliwie ocenił niezgodność murku z planem zagospodarowania przestrzennego, naruszając tym samym art. 48 ust 1 i 2 pkt 1. Dokonanie takiego ustalenia, zdaniem skarżącego nastąpiło wyłącznie w oparciu o pismo Wójta Gminy, którym w sposób niejasny i nieodpowiadający rzeczywistym zapisom planu dokonał tej oceny. Zdaniem skarżącego zapisy planu zagospodarowania uniemożliwiają w ogóle jakąkolwiek działalność w obrębie własnej nieruchomości we wskazanych w nim granicach. W niniejszej sprawie plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 9 października 2002 r. wszedł w życie już po ukończeniu prac konserwacyjnych ogrodzenia, bowiem zaczął obowiązywać w dniu 14 stycznia 2003 roku podczas, gdy prace ukończono 4 stycznia 2003 roku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność przedstawionych w kasacji zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 29 Prawa budowlanego oraz §3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, oraz art. 48 ust 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego trzeba stwierdzić, iż są one chybione. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne (a taki pogląd wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Co więcej - naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" ([w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543). Zatem już z tego względu przedstawiony wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należałoby za chybiony. Nie są bowiem uprawnione przedstawione w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej zarzuty, że Sąd pierwszej instancji nie dość wnikliwie zbadał materiał dowodowy, że Sąd przyjął wadliwe ustalenia organów administracji, a w końcu, że Sąd winien był dokonać właściwych w sprawie ustaleń. Takie argumenty nie mogą być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Stwierdzić należy, iż Sąd nie jest upoważniony w ogóle do dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych i to jeszcze odmiennych, niż przytoczone przez organy administracji. Nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, chcąc przez to podważyć przyjęte w zaskarżonym wyroku ustalenia faktyczne (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSA WSA 2005, nr 4, poz. 67). Trzeba wyjaśnić, iż wykładnia prawa materialnego polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15.10.2001 r., sygn. I CKN 102/99, publ. [w:] J. P. Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 246-247) czyli na "nieprawidłowym odczytaniu treści prawa" (por.: wyrok NSA z dnia 31.05.2004 r., sygn. FSK 103/04 [w:] T. Woś, .... op. cit., str. 541). Tak więc oceniając w kategoriach abstrakcyjnych, oderwanych od okoliczności sprawy, zarzut błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego uznać trzeba za bezpodstawny. Obiektywnie bowiem przepisy te odczytane zostały przez Sąd pierwszej instancji w sposób, który zastrzeżeń budzić nie może. Przy uwzględnieniu stanu faktycznego w sprawie, którego strona skarżąca w żaden skuteczny sposób nie zakwestionowała, należy stwierdzić, że mając na uwadze przyjęte w zaskarżonym wyroku ustalenia, Sąd pierwszej instancji był upoważniony do przyjęcia, iż obiekt będący przedmiotem niniejszej sprawy to konstrukcja oporowa, o której mowa w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63 poz. 735). Z definicji konstrukcji oporowej zawartej w § 3 pkt 4 powyższego rozporządzenia, wynika bowiem jej cecha funkcjonalna, jaką jest utrzymywanie w stanie stateczności uskoku naziomu gruntów rodzimych lub nasyconych. Stwierdzenie, że taki obiekt spełnia tą cechę i jest budowlą pozwala na zakwalifikowanie go do kategorii konstrukcji oporowych. Mur, który pełni funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z terenu powyżej położonego, nie jest ogrodzeniem bez względu na umiejscowienie i nie ma charakteru ogrodzenia, jako obiektu odgradzającego poszczególne części terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2006 r., II OSK 667/05, niepubl.). W konsekwencji zasadnym było też przyjęcie, iż przedmiotowa konstrukcja oporowa stanowi budowlę, o czym stanowi wprost art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W tych też warunkach uzasadnionym było przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że przedmiotowy obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na jego budowę, o czym stanowi z kolei art. 28 ust.1 Prawa budowlanego. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl z kolei ust. 2 pkt 1 przytaczanej normy prawnej właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego wadliwa wykładnia art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego polegała na tym, iż w zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, "że wykonanie części ogrodzenia (murku) jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Należy przede wszystkim stwierdzić, że powyższy zarzut niewłaściwie sformułowano, bowiem faktycznie odnosi się on do błędnego zastosowania powyższej normy prawnej. Kwestionowanie przez skarżącego okoliczności, że przedmiotowy mur został wykonany niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, poprzez ogólne stwierdzenie, że ustalenia takiego faktu dokonano w oparciu o pismo Wójta Gminy, gdzie "w sposób niejasny i nie odpowiadający rzeczywistym zapisom planu dokonano oceny", nie może być oceniane w ramach przedstawionego zarzutu. Istotne przy tym jest to, że faktu, iż przedmiotowa budowla narusza postanowienia obowiązującego planu strona skarżąca nie przedstawiła, a tym samym przyjęte w tym zakresie ustalenie uznać należy za niepodważone. W konsekwencji brak jest podstaw, aby podzielić zarzuty strony skarżącej odnoszące się do omawianej normy prawnej. Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.