II OSK 973/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Jerzy Bujko Sędziowie del. Sędzia WSA Marzenna Linska – Wawrzon Bożena Walentynowicz (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1505/05 w sprawie ze skargi Starosty G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1505/05, po rozpoznaniu skargi Starosty G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2005 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 35 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wymierzył Staroście G. karę w wysokości 8000 zł za niezałatwienie w terminie sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę z wniosku inwestora Urzędu Gminy w G. złożonego w dniu 14 lutego 2005 r. w Starostwie Powiatowym w G. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że termin do wydania decyzji o pozwolenie na budowę został przekroczony o 16 dni, a stosownie do art. 36 ust. 6 Prawa budowlanego obowiązkiem organu wyższego stopnia jest wymierzenie kary organowi niższego stopnia w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie Starosty G. na powyższe postanowienie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. postanowieniem z dnia [...] nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i wymierzył Staroście G. karę pieniężną w wysokości 1500 zł. W uzasadnieniu organ podał, że do okresu, stanowiącego podstawę wymierzenia kary nie może zostać zaliczony czas związany z nałożeniem na inwestora obowiązku usunięcia braków wniosku o pozwolenie na budowę, a zatem czas od momentu wydania postanowienia w tym przedmiocie, do momentu wykonania obowiązku. Odliczenie tego okresu oraz okresu związanego z zaopiniowaniem projektu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskazuje, że termin na wydanie decyzji został przekroczony o trzy dni. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy uznał, że czas związany z zawiadamianiem stron o możliwości zaznajamiania się z aktami i możliwością wypowiedzenia się o zebranych dowodach nie jest terminem określonym w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, gdyż jest związany ze zwykłym tokiem postępowania i czynność ta powinna być przeprowadzona w sposób pozwalający na zachowanie terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższe postanowienie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd podał, że w niniejszej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął do Starostwa Powiatowego w G. w dniu 14 lutego 2005 r. Dopiero w dniu 10 marca 2005 r. zostało wydane postanowienie nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia braków wniosku. Wniosek został uzupełniony przez inwestora w dniu 21 marca 2005 r., zaś w dniu 22 marca 2005 r. Starosta wystąpił o uzgodnienie dokumentacji do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków. Akta sprawy wraz z uzgodnieniem zostały zwrócone do Starostwa w dniu 1 kwietnia 2005 r., a zatem już w tym dniu Starosta dysponował kompletnymi aktami sprawy. Po odliczeniu powyższych okresów zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, termin na załatwienie sprawy upłynął w dniu 12 maja 2005 r., wydając zatem decyzję w dniu 16 maja 2005 r. Starosta nie zachował terminu do załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego i uchybienie to nastąpiło z jego winy. Ponadto ze zwrotnych poświadczeń odbioru "Zawiadomienia o wszczęciu postępowania" z dnia 6 kwietnia 2005 r. wynika, iż ostatnie przesyłki w tej sprawie zostały zwrotnie skierowane do Starostwa w dniu 4 maja 2005 r. (przesyłka i awizo D. S.) oraz w dniu 6 maja 2005 r. (przesyłka i awizo C. C.), a na obu przesyłkach brak jest daty ich wpływu do Starostwa. Tym samym należało uznać, iż Starosta nie wykazał braku winy w opóźnieniu terminu załatwienia sprawy. Skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędną wykładnię oraz niewłaściwe stosowanie art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy – Prawo budowlane. Skarżący podniósł również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie "objaśnił przepisów prawa tak jak to nakazuje przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)", gdyby tak zrobił "to prawdopodobnie udzieliłby wykładni prawa nie pozostawiającej wątpliwości. Zastosowana przez orzekający Sąd interpretacja prawa w ocenie skarżącego nie jest wykładnią prawa". Skarżący podniósł również, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że dni pozostawienia pism urzędowych w urzędzie pocztowym wyniosły 39 dni i nie mogą stanowić przesłanki odpowiedzialności za powstałe opóźnienie w wydaniu decyzji. Dowodem na takie stanowisko skarżącego są, w jego ocenie, dowody doręczenia zwrotnego potwierdzenia pism, które istniały w dacie wydania zaskarżonego wyroku, ale skarżący o ich istnieniu dowiedział się już po jego wydaniu, a mianowicie odpisy rejestrów Poczty Polskiej, z których wynika, że w Starostwie zwrotne poświadczenie pism doręczono w przypadku D. S. w dniu 6 maja 2005 r., a w przypadku C. C. dnia 9 maja 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Zarzut skargi kasacyjnej oparto na treści art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podnosząc naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 35 ust. 6 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W ocenie strony skarżącej dokonana wykładnia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w sposób rażący narusza wskazany przepis Prawa budowlanego. Analizując wskazany zarzut Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jego niezasadność. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji stanowiła dokonana wykładnia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 12 lit. c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji – organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Z przepisu powyższego wynika, że istnieje obowiązek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie 65 dni a jego uchybienie stanowi podstawę wydania postanowienia o nałożeniu kary. Obowiązek możliwie szybkiego załatwienia sprawy wynika z podstawowej zasady takiego postępowania administracyjnego, które umożliwia sprawną realizację prawa do uzyskania właściwego rozstrzygnięcia. Artykuł 35 ust. 6 Prawa budowlanego określa termin, w którym organ powinien zakończyć postępowanie wydaniem decyzji z wykluczeniem przewlekłości i bezczynności organu. Należy też zauważyć, że nałożenie na organ architektoniczno-budowlany przepisem art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego terminu 65 dni do zakończenia postępowania o pozwolenie na budowę nie jest mniej korzystny od regulacji prawnej art. 35 § 3 k.p.a. w zakresie terminów. Termin z prawa budowlanego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, umożliwia organowi administracji przeprowadzenie wszystkich niezbędnych czynności proceduralnych w tym również postępowania wyjaśniającego i jego zakończenie w zakreślonym terminie. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji przeprowadzoną właśnie w duchu wyżej wskazanej interpretacji przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Zwłokę organu w wydaniu decyzji w terminie 65 dni co do zasady należy uznać za bezpodstawną. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ architektoniczno-budowlany pomimo podejmowanych, prawem przewidzianych działań i przy zachowaniu reguł prawidłowego postępowania nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie ze względu np. na stwierdzenie nieprawidłowości zgłoszonego wniosku. Te przypadki reguluje art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Na tle regulacji powyższego przepisu utrwalone jest stanowisko orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż nie można uznać podstawy do odliczenia terminów, czynności organu, jeśli stanowią one zwykłe elementy prawem przewidzianych działań, niewymagających dodatkowych nadzwyczajnych starań do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można uznać za takie czynności zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięgnięcie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok ONSA 1988, nr 1, poz. 41). W przedmiotowej sprawie, jak ustalił Sąd pierwszej instancji, wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął do Starostwa Powiatowego w G. 14 lutego 2005 r. Dopiero 10 marca 2005 r. zostało wydane postanowienie nakładające na inwestora obowiązek usunięcia braków. Czyli pierwsze czynności podjęto po upływie prawie miesiąca od dnia złożenia wniosku. Inwestor uzupełnił wniosek 21 marca 2005 r., a na wystąpienie organu 22 marca 2005 r. o uzgodnienie dokumentacji przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków wykonano to 1 kwietnia 2005 r. Termin na załatwienie sprawy zgodnie z przepisami upływał 12 maja 2005 r. Decyzję wydano 16 maja 2005 r. – czyli z przekroczeniem ustawowego terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Zważywszy na fakt, prawie miesięcznej bezczynności organu od dnia złożenia wniosku inwestora – zważywszy też na charakter liniowej inwestycji i znacznej ilości stron w pełni uzasadniona jest ocena Sądu stwierdzająca brak starań organu w zakresie powiadamiania stron o prowadzonym postępowaniu, które to zawiadomienia są czynnością zwykłego postępowania i powinny zmieścić się w zakreślonym ustawowo terminie. Odmienne stanowisko skarżącego jest tylko polemiką z prawidłową oceną Sądu orzekającego. Brak uzasadnionych podstaw prawnych do uwzględnienia drugiego zarzutu skargi kasacyjnej o wadliwej wykładni ust. 8 art. 35 Prawa budowlanego. W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.