VI SA/Wa 2447/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2006 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych oddala skargę Decyzją z dnia [...].02.2005 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2, pkt 4, ust. 4 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), lp. 1.11 ust. 2 i 3, lp. 1.11.11, lp. 1.11.9 ust. 1 lit. c), lp. 1.11.11 ust. 4 lit. a), e) i f), lp. 1.11.1 lit. a) i b), lp. 1.11.5 lit. a) i b), art. 15 ust. 2, 3, 5, 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20.12.1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 2, ust. 6 i 7, art. 9 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20.12.1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów odnoszących się do transportu drogowego, nałożył na G. Sp. z o.o. w L., skarżącą w niniejszej sprawie, karę pieniężną w łącznej kwocie 9.850 zł w tym 1.000 zł za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego – przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo, za każdą wykresówkę, jeżeli wskutek tego kontrola była – nie ma wątpliwości co do zapisów na wykresówce, 4.500 zł za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie – za każdy dzień pracy kierowcy, 50 zł za nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, 400 zł za zbyt długie zapisywanie wykresówki, 2.350 zł (500 zł + 1.000 zł + 850 zł) za brak wymaganych danych na wykresówkach, 750 zł za skrócenie dziennego czasu odpoczynku i 800 zł za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu. Powyższe naruszenia zostały stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w siedzibie spółki w okresie od [...].11.2004 r. do [...].11.2004 r. Z kontroli tej został w dniu [...].12.2004 r. sporządzony protokół. Załącznik do protokołu zawiera szczegółową listę stwierdzonych naruszeń ze wskazaniem ich dat i nazwisk kierowców. W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bo takiej podstawy nie mogą stanowić przepisy rozporządzeń europejskich, które nie zostały we właściwy sposób opublikowane. Decyzją z dnia [...].10.2005 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, § 2 kpa, art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 r. P. 0008-00021), art. 6, 8, 9 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 370 z 01.12.1985 r. P.0001-0007), art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) i lp. 1.11.9 pkt 2, lp. 1.11.9 pkt 3, lp. 1.11.11, lp. 1.11.9 pkt 1, lp. 1.11.11 pkt 4, lp. 1.11.1, lp. 1.11.5 załącznika do tej ustawy Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1000 zł – przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo i w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 4500 zł – nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie i przekazał sprawę w powyższym zakresie do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Uzasadniając w/w decyzję w części uchylającej decyzję organu I instancji (w zakresie kar 1.000 zł i 4.500 zł) Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że w tym zakresie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie przeprowadził bowiem postępowania wyjaśniającego w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego – przełącznik grup czasowych nie był używany bądź używany był nieprawidłowo. Na podstawie akt sprawy nie można zatem stwierdzić, czy kierowca nieprawidłowo używał przełącznik czy też wykonywał inną pracę, biorąc pod uwagę, iż nie ma dowodu na inną aktywność kierowcy niż wynika to z załączonych kopii wykresówek. Natomiast co do orzeczonej przez organ I instancji kary 4.500 zł za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu organ podniósł, iż podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjno – prawną z tego tytułu jest przedsiębiorca, jednakże w związku ze wskazanym indywidualnie kierowcą wykonującym transport drogowy bądź przewozy na potrzeby własne. W związku z powyższym organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie który z kierowców w których dniach prowadził pojazd. Wskazanie, iż przedsiębiorca nie okazał wykresówek z określonych dni nie jest wystarczające, by nałożyć karę pieniężną. W pozostałym zakresie organ II instancji utrzymał decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego w mocy uznając, iż w świetle poczynionych przez organ ustaleń faktycznych decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami szczegółowo wskazanymi i omówionymi w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, iż z chwilą przystąpienia Polski do struktur Unii Europejskiej, Polska przejęła ustawodawstwo unijne i jako członek wspólnoty jest zobligowana do jego przestrzegania i stosowania w tym także przepisów rozporządzenia Rady EWG nr 3820/85 i nr 3821/85. Rozporządzenia zawsze obowiązują bezpośrednio i są bezpośrednio skuteczne. Obowiązują w prawie krajowym zawsze w takiej formie, w jakiej zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot/Unii Europejskiej. Zasada bezpośredniego obowiązywania oznacza, że każda norma prawa wspólnotowego, bez względu na rodzaj i charakter aktu prawnego, w którym została sformułowana, wchodzi w życie w tym samym momencie na płaszczyźnie wspólnotowej (międzynarodowej) oraz wewnętrznej (w krajowych systemach prawnych państw członkowskich). Wprowadzenie normy wspólnotowej do prawa krajowego nie jest zatem uzależnione ani od regulacji konstytucyjnej określającej stosunek prawa międzynarodowego do prawa krajowego, ani też od wydania jakiegokolwiek aktu prawa krajowego (w szczególności ratyfikacji lub zatwierdzenia). Nadto podniesiono, że na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego nie jest znana instytucja środków oddziaływania wychowawczego, o której mowa w art. 41 kodeksu wykroczeń, czyli tzw. pouczenia. W konsekwencji stwierdzenie naruszenia przez inspektora transportu drogowego zawsze skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości określonej przepisami prawa w tym przypadku art. 92 ust. 4 powołanej ustawy i załącznikiem do tej ustawy, który określa w sposób ścisły kary za poszczególne naruszenia. W skardze na tę decyzję G. Sp. z o.o. (reprezentowana przez adwokata) zarzuciła naruszenie art. 6 kpa statuującego zasadę praworządności postępowania administracyjnego przez działania na podstawie rozporządzeń Rady EWG, które nie są przepisami prawa w Rzeczpospolitej Polskiej, art. 107 kpa poprzez brak wskazania podstawy prawnej wydanej decyzji i naruszenie art. 88 i art. 27 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez ich pominięcie, co doprowadziło do błędnego uznania, że przepisy powołanego w decyzji rozporządzenia Rady EWG nr 2821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz przepisy rozporządzenia Rady EWG nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego weszły w życie w Rzeczpospolitej Polskiej i obowiązują. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej organ II instancji naruszył przepis art. 6 kpa powołując jako podstawę prawną wydanej decyzji przepisy, które nie obowiązują na terytorium RP. Tym samym organ naruszył również art. 107 kpa nie czyniąc zadość obowiązkowi wskazania podstawy prawnej wydanej decyzji. Nie może bowiem stanowić podstawy prawnej akt, który nie obowiązuje w Rzeczypospolitej Polskiej. Powoływane rozporządzenia Rady EWG nie zostały bowiem opublikowane w języku polskim w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej – wydanie specjalne. W decyzji nie zostało wskazane miejsce publikacji wspomnianych aktów w języku polskim. Mimo, że rozporządzenia organów Unii Europejskiej są bezpośrednio stosowane, to podobnie jak ustawy, rozporządzenia i akty prawa miejscowego wydawane przez organy RP, zgodnie z treścią art. 88 Konstytucji RP muszą zostać opublikowane, aby weszły w życie. Art. 88 ust. 1 Konstytucji stanowi bowiem, że bezwzględnym warunkiem wejścia w życie aktu normatywnego jest jego ogłoszenie i publikacja musi być w języku polskim, który jest językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 27 Konstytucji). Zasada ta jest nie tylko wyrażona w obecnej Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, ale została wprowadzona już w 1505 r. przez Konstytucji Nihil novi na Sejmie w Radomiu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga jest bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem obowiązującego prawa. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja utrzymana nią w mocy zostały wydane po dniu 1.05.2004 r. tj. po dniu uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkowstwa w Unii Europejskiej. Zdarzenia skutkujące stwierdzeniem wskazanych naruszeń także miały miejsce po dniu 1.05.2004 r. Oba organy zasadnie zatem odwołały się do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 i rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 uznając, iż w zaistniałym stanie faktycznym przepisy tych rozporządzeń (wraz ze wskazanymi przepisami powołanej ustawy) stanowią podstawę materialnoprawną decyzji. Zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Ust. 2 stanowi, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Stosownie zaś do art. 90 ust. 3 Konstytucji oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz. U. Nr 57, poz. 507 z późn. zm.) uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 kwietnia 2003 r. zostało zarządzone i przeprowadzone referendum w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację Traktatu dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej (Dz. U. 03.66.613). Prezydent RP został upoważniony do ratyfikowania Traktatu Akcesyjnego, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. Traktat został przyjęty, ratyfikowany i potwierdzony w dniu 23 lipca 2003 r. przez Prezydenta RP i ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 kwietnia 2004 r., Nr 90, poz. 864. Na mocy Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. zaczęło obowiązywać w Polsce prawo Unii Europejskiej, które obowiązuje bądź bezpośrednio, bądź wymaga wdrożenia do krajowego porządku prawnego. Zgodnie z art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej do aktów wspólnotowego prawa wtórnego należy zaliczyć m.in. rozporządzenia, które są aktami wiążącymi w całości i bezpośrednio stosowanymi w każdym państwie członkowskim. Zatem akty te stają się częścią krajowych systemów prawnych bez potrzeby dokonywania jakichkolwiek czynności wdrożeniowych i wywierają skutki bezpośrednie. (Stosownie do art. 249 II TWE [189 II] rozporządzenia mają ogólne zastosowania i "obowiązują we wszystkich swoich częściach" oraz stosuje się je "bezpośrednio w każdym państwie członkowskim"). Rozporządzenia maja taką samą moc obowiązującą we wszystkich państwach członkowskich i są zintegrowane z systemami prawnymi państw członkowskich. Ich obowiązywanie zależy jedynie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Oparcie zaskarżonej decyzji na przepisach powołanych rozporządzeń w żadnym razie nie narusza zatem ani reguł procedury administracyjnej ani też powołanych przez skarżącą przepisów Konstytucji RP. Należy nadto podnieść, iż Konstytucyjność Traktatu była badana przez Trybunał Konstytucyjny. Wyrokiem z dnia 11.05.2005 r. sygn. akt 11/04 Trybunał nie stwierdził, aby traktat akcesyjny naruszał Konstytucję. Organy administracji publicznej zobligowane są zatem do stosowania przepisów powołanych rozporządzeń o ile jest to uzasadnione zaistniałym stanem rzeczy. Poczynione przez organy ustalenia faktyczne uzasadniały zastosowanie powołanych przepisów cyt. rozporządzeń. Skarżący nie podważa trafności tych ustaleń ani w odwołaniu ani też w skardze. Uznać zatem należy, iż czyniąc przepisy powołanych rozporządzeń podstawą materialnoprawną decyzji organy nie naruszyły prawa. Zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej jest zatem zarzutem chybionym. Nadto należy podnieść, iż zaskarżona decyzja w części uchylającej decyzję organu I instancji w zakresie kar 1.000 zł i 4.500 zł (pkt 1 i 2 osnowy tej decyzji) jest w istocie korzystna dla strony. Uwzględnienie skargi w tej części mogłoby zatem nastąpić tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Sąd jest bowiem związany wyrażonym w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazem reformationis in peius. Sąd nie stwierdził jednak, by zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w tej części, a z punktu widzenia powołanych w decyzji przepisów organu II instancji zasadnie uznał, iż postępowanie w tym zakresie wymaga uzupełnienia w znacznej części wskazując, w jakim zakresie wyjaśnienie sprawy winno nastąpić. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w konsekwencji orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.