II SA/Ol 751/05

Dnia 30 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2006 roku sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty za legalizację budowy hangaru - oddala skargę Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił A. W. opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł. Opłatę naliczono po przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej dotyczącej hangaru na sprzęt pływający, posadowionego na palach w dnie jeziora M. działka nr "[...]", obręb M., przylegającego do działki nr "[...]" przy ul. "[...]" w M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia pełnomocnika A. W., postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał na konieczność uzasadnienia kryteriów, jakimi kierował się organ pierwszej instancji zaliczając hangar do III kategorii obiektów budowlanych oraz wyjaśnienia, dlaczego postępowanie w tej sprawie prowadzone było jak dla obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę (art. 48 Prawa budowlanego) a nie wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia (art. 49b Prawa budowlanego), jak twierdzi odwołujący się. Ustalenia te mają wpływ na wysokość opłaty legalizacyjnej, a ich brak w uzasadnieniu postanowienia narusza art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", ponownie ustalił A. W. opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł dotyczącą hangaru na sprzęt pływający, posadowionego na palach w dnie jeziora M. dz. nr "[...]", obręb M., przylegającego do działki nr "[...]" przy ul. "[...]" w M. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że w art. 29 Prawa budowlanego ustawodawca nie wymienia hangaru na sprzęt pływający jako obiektu budowlanego nie wymagającego pozwolenia na budowę. Tym samym budowa tego obiektu wymaga uzyskania pozwolenia. Wobec powyższego postępowanie w sprawie samowoli budowlanej prowadzone jest w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, że hangar ten jest niewielkim budynkiem o prostej konstrukcji, należało kwalifikować go do III kategorii obiektów budowlanych jako inne niewielkie budynki. Organ dodał, że obiekt ten nie odpowiada żadnej innej kategorii wymienionej w załączniku do Prawa budowlanego. W złożonym zażaleniu pełnomocnik A. W. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i ustalenie, że opłaty legalizacyjnej nie wymierza się, gdyż w trakcie postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego nie wykazał, aby hangar na sprzęt pływający był wymieniony wśród obiektów budowlanych, od których nalicza się opłaty legalizacyjne. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wywiódł, że odwołujący się odbudował we wrześniu 2003 r. hangar na sprzęt pływający bez wymaganego pozwolenia na budowę, co skutkowało zastosowaniem trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. Wskazał, że Prawo budowlane nie wymienia żadnych obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę i powstałych w warunkach samowoli budowlanej, które zwolnione byłyby z opłaty legalizacyjnej. Zatem wszystkie obiekty budowlane, w przypadku których stwierdzono, że powstały bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy procedurze legalizacyjnej podlegają tej opłacie. Organ nie podzielił twierdzenia pełnomocnika odwołującego się, że sporny hangar nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego. Wyjaśnił również przesłanki, dla których hangar nie został zakwalifikowany do kategorii XVIII, w której wymienione są budynki przemysłowe i obiekty magazynowe. Odnosząc się natomiast do argumentacji opartej na kwalifikacji hangaru zgodnie z PKOB, stwierdził, że przy poszczególnych kategoriach obiekty budowlane zostały wymienione tylko przykładowo. Ponadto rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych jest aktem wykonawczym do ustawy o statystyce publicznej, zaś podstawą do orzekania dla organów nadzoru budowlanego jest Prawo budowlane i akty wykonawcze do tej ustawy, a nie akty wskazane w odwołaniu. W złożonej skardze pełnomocnik A. W. zarzucił powyższemu postanowieniu naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego wskutek niezastosowania do działań strony zawinionych przez organ nadzoru budowlanego przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r., zwłaszcza art. 40 i art. 42 tej ustawy, co skutkowało także naruszeniem art. 7 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powołał się na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]", w której stwierdzono, że do załatwienia tej sprawy stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organ ten wskazał również, że winę za nieprawidłowe ustalenie stanu technicznego obiektu w momencie wszczęcia postępowania ponosi WINB, który decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" nieprawidłowo ustalił zakres prac budowlanych. Prowadzone postępowanie w sprawie legalizacji faktu odbudowania hangaru zmierzało, w ocenie pełnomocnika, do naprawienia błędów organu i strony. Działanie to narusza wskazane przepisy postępowania administracyjnego. Podniósł ponadto, że poprzednio obowiązujące przepisy, które winny mieć zastosowanie w sprawie, przewidywały legalizację takiego obiektu budowlanego poprzez stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odpowiadając na zarzuty stwierdził, że sporny hangar jest obiektem nowo wybudowanym w miejsce wcześniej rozebranego hangaru. Budowę prowadzono we wrześniu 2003 r., zatem zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Stwierdził też, że kwota opłaty legalizacyjnej została naliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./). Tego rodzaju naruszeń prawa nie można natomiast przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Bezsporne jest, że skarżący rozpoczął prace remontowe hangaru na sprzęt pływający we wrześniu 2003 r. W trakcie tych prac obiekt uległ całkowitemu zniszczeniu. W tej sytuacji skarżący wybudował nowy hangar w miejsce zniszczonego. Na wykonanie tych robót budowlanych nie miał pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wzniesienia bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, w wyniku którego ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł. Kwestią sporną jest zasadność ustalenia tej opłaty. Podstawową konsekwencją budowy lub wybudowania obiektu budowlanego (jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę jest nakaz rozbiórki (art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.). Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego i podlega wyłączeniu w stosunku do każdego przypadku spełniającego warunki legalizacji samowoli. Stosownie do art. 48 cytowanej ustawy właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Przedstawienie przez inwestora żądanych dokumentów, w myśl art. 48 ust. 5, traktowane jest jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i o pozwolenie z na wznowienie robót, o ile budowa nie została już zakończona. W toku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 powołanej ustawy właściwy organ ma obowiązek zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Kolejnym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest ustalenie w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia tej opłaty stosuje się przepisy o wymierzaniu kary za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenia warunków pozwolenia na budowę, przewidzianej w art. 59 f Prawa budowlanego. Kary te w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej podlegają pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). Spełnienie przez inwestora powyższych wymagań obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (w przypadku zakończenia budowy- tylko o zatwierdzeniu projektu). Nieuiszczenie przez inwestora tej opłaty skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części. Likwidacja skutków wzniesienia obiektów budowlanych bez wymaganego zgłoszenia lub wbrew sprzeciwowi właściwego organu regulowana jest art. 49b Prawa budowlanego. W stanie faktycznym sprawy przepis ten nie miał jednak zastosowania. Wybudowany przez skarżącego samowolnie drewniany hangar na sprzęt pływający posadowiony na palach w dnie jeziora M., o wymiarach zewnętrznych 615 x 650 cm i wysokości (od lustra wody) 367 cm, stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 cytowanej ustawy. W konsekwencji do jego budowy niezbędne było, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, uprzednie uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, gdyż nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 29 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu właściwie zaklasyfikowano sporny hangar do III kategorii obiektów budowlanych, do której ustawodawca zaliczył inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. W tej sytuacji wysokości opłaty legalizacyjnej została ustalona prawidłowo (500 zł x 1 x 1 x 50). Nie jest zasadny zarzut zastosowania w sprawie niewłaściwych przepisów. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2017, z późn. zm.) przepisu art. 48 tej ustawy, stanowiącego o trybie postępowania w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229, z późn. zm.). Faktem jest, że pierwszy hangar wybudowany został w 1972 r. (wyjaśnienia skarżącego do protokołu z dnia 4 października 2004 r. z wizji lokalnej), jednakże bezspornie budynek ten uległ całkowitemu zniszczeniu. W stanie faktycznym sprawy nie miał miejsca remont pierwotnego budynku, lecz jego odbudowa. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa co do zasady to odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1297/00, nie publ.). Tym samym nie można skutecznie podnosić, że sporny budynek istnieje od początku lat siedemdziesiątych. Prawidłowo zatem zastosowano w sprawie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy spornego hangaru. Wywody skargi, które można sprowadzić do twierdzenia, że nieprawidłowości popełnione przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w wydanej przez ten organ decyzji w sprawie remontu spornego hangaru, powinny mieć znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej w niniejszej sprawie, pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zniszczony hangar bezspornie został odbudowany bez pozwolenia na budowę, co skutkowało podjęciem działań zmierzających do zalegalizowania tej samowoli. Podkreślić należy, że Prawo budowlane nie zawiera regulacji, które pozostawiałyby swobodnemu uznaniu organu nadzoru budowlanego kwestię ustalenia opłaty legalizacyjnej lub rezygnacji z jej naliczenia bądź też uzależniałaby wysokość tej opłaty od jakichkolwiek innych czynników poza określonymi w art. 59f ust. 1 i 2 w zw. z art. 49 ust. 2 tej ustawy. Nie naruszono zatem przepisów Prawa budowlanego ani też art. 7 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł. Sąd, rozpatrując niniejszą sprawę nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Możliwość badania zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słusznego interesu skarżącego jest natomiast wyłączona na mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).