II OSK 1672/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Ludwik Żukowski (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. N. i M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2310/05 w sprawie ze skargi T.N. i M. N. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. C. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych oraz 22 proc. od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA, Sądem pierwszej instancji lub Sądem) wyrokiem z dnia 30 marca 2006r., sygn akt IV SA/Wa 2310, po rozpoznaniu skargi T. N. i M. N. na decyzję Wojewody M. z dnia [..., nr [...] w przedmiocie scalania gruntów orzekł o oddaleniu skargi. W zawartych w uzasadnieniu wyroku motywach rozstrzygnięcia Sąd objaśnił bezzasadność żądania skarżących, przekonanych, iż przeprowadzone scalenie gruntów we wsi Z. narusza ich interesy w związku z ukształtowaną w wyniku postępowania scaleniowego nową konfiguracją gruntów. Opisany wyrok Sądu pierwszej instancji został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą wniósł ustanowiony z urzędu w ramach prawa pomocy pełnomocnik T. i M. N.. W petitum skargi sformułowano wniosek: l) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm prawem określonych; 2) jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu się do dyspozycji art. 145 § l pkt 1 lit. c - Prawa o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi ( w skardze nie powołano miejsca publikacji cyt. ustawy) i oddaleniu skargi mimo, że naruszone zostały przez Wojewodę M. przepisy k.p.a ., a konkretnie art.6, 7, 8, ll, 107 i 138 § 1 w sposób jaki miał wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi wyeksponowano trzy grupy argumentów. Po pierwsze, w skardze kasacyjnej skarżący nie stawiają decyzji Wojewody M. z dnia [...] zarzutu naruszenia konkretnego przepisu ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów (prawidłowo powinno być "o scalaniu i wymianie gruntów", Dz.U . z 1989r. Nr 58, poz.349) to możliwa tego przyczyna wynika z wad decyzji. Ponadto z treści skargi (nie określono bliżej jakiej) wynikają inne zarzuty stawiane zaskarżonej decyzji, zarzuty, których słuszność z uwagi na wady decyzji nie sposób rozstrzygnąć merytorycznie, co powinno prowadzić do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Po drugie, decyzja Wojewody M. z dnia [...] wskazuje na art. 138 § l pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a . jako podstawę jej wydania. Takie rozstrzygnięcie narusza ten przepis albowiem organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję wskazując wtedy na podstawę z art. 138 § l pkt 1 k.p.a . albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, wskazując wówczas na podstawę z art. 138 § l pkt l k.p.a . Nie jest możliwe wydanie decyzji zawierającej dwa odmienne ze sobą i sprzeczne rozstrzygnięcia. Po trzecie, zaskarżona decyzja pozbawiona jest istotnych elementów jakie musi zawierać każda decyzja administracyjna, a konkretnie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Pozbawienie zaskarżonej decyzji tych wszystkich elementów z jednej strony pozbawiło stronę możliwości postawienia zaskarżonemu rozstrzygnięciu bardziej konkretnych zarzutów z drugie zaś pełnej kontroli decyzji przez WSA. Wojewoda M. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest sformalizowanym środkiem prawnym. Pośród normatywnych wymagań dotyczących treści i formy skargi kasacyjnej należy wyróżnić dwie grupy. Po pierwsze stanowią je wymagania ogólne przewidziane dla wszystkich pism w postępowaniu sądowym, normowane w art. 46 i 47 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .) w zw. z art. 176 p.p.s.a . (wymagania formalne). Do drugiej kategorii należą zaś wymagania szczególne, stanowiące o samej istocie skargi kasacyjnej, przewidziane w art. 174 w zw. z art.176 p.p.s.a . (wymagania materialne). Szczególne znaczenie należy przypisać wskazanym w art.174 p.p.s.a podstawom skargi kasacyjnej, których wskazanie i uzasadnienie ma decydujące znaczenie w rozpoznaniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Drugi rodzaj spośród wskazanych wymagań został w nikłym stopniu spełniony przez pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej nie została wskazana wyraźnie jedna z dwu podstaw skargi kasacyjnej wymienionych w art.174 pkt l i 2 p.p.s.a ., wymieniono jedynie naruszenie przepisu art. 145 § l pkt l lit. c p.p.s.a . Jedynie per facta concludentia przyjąć można, iż intencją wnoszącego skargę kasacyjną była podstawa wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a . czyli naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano expressis verbis art. 145 § l pkt 1 lit.c p.p.s.a . i oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji pomimo naruszenia przez Wojewodę M. przepisów art. 6, 7, 8, ll, 107 i 138 § l k.p.a . W przypadku zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a . nie wskazano na konkretną jednostkę lub jednostki redakcyjne tego przepisu. Sformułowanie zarzutów kasacyjnych nie można uznać za fortunne wobec ustalonych standardów w tym zakresie. Naruszenie przepisów prawa procesowego może przejawiać się w tych samych postaciach, jak naruszenie prawa materialnego. Skarga oparta na powyższej podstawie może być uwzględniona jedynie wówczas, gdy uchybienie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, iż między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu istniał związek przyczynowy. Związek ten nie musi być realny - wystarczy, że istniała hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy. Wystarczy, iż skarżący uprawdopodobni, istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania. Jedynie hipotetycznie rozważać można jako podstawę kasacyjną wskazanie art. 145 § l pkt 1 lit. c p.p.s.a . w związku z przepisem lub przepisami procedury administracyjnej, którego naruszenia nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Takie rozwiązanie ma również wady. Po pierwsze, art. 145 § l pkt l lit c. ma charakter zbyt ogólny, gdyż dotyczy wszelkich naruszeń procedury, a nie tylko związanych z ustaleniami faktycznymi. Po drugie, w razie oddalenie skargi, Sąd nie stosuje wspomnianego przepisu, lecz postępuje, a tak to miało miejsce w konkretnym przypadku, zgodnie z art.151 p.p.s.a . Po trzecie, błędne oddalenie skargi, podobnie jak jej błędne uwzględnienie, nie polega samo w sobie na błędnym zastosowaniu art. 145 albo art. 151 p.p.s.a . lecz na błędzie popełnionym w fazie wcześniejszej, a mianowicie w fazie kontroli decyzji, poprzedzającej wydanie orzeczenia. Innymi słowy, błędne rozstrzygnięcie jest jedynie następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonywaniu funkcji kontrolnej Sądu, o której mowa w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U . Nr 153, poz.1269 ze zm.,p.u .s.a .). Z tych właśnie przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał na tle poprzednio obowiązującego stanu prawnego, że art. 27 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U . Nr 74, poz. 368 ze zm.) nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjne, wymienionej w art.174 pkt 2 p.p.s.a . (wyrok NSA z dnia 19 maja 2004r., FSK 80/04, ONSA WSA, nr 1, poz. 12). Z żadnych ze wskazanych potencjalnych możliwości interpretacji zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji nie wykazano w jej uzasadnieniu mimo tego, iż taka powinność wnoszącego skargę kasacyjną jest bezdyskusyjna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odniesiono się w żaden sposób do wykazania potencjalnego bądź hipotetycznego związku przyczynowego pomiędzy wskazanymi w pititum skargi przepisami proceduralnym a ich wpływem na wynik postępowania. Wymienienie w skardze przepisów art. 6, 7, 8 oraz 11 k.p.a . było gołosłowne; naruszenie przepisu art. 145 § l pkt l lit c. p.p.s.a . miało ten sam walor. Nie może też się utrzymać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 138 § l pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a ., których Sąd w istocie nie stosował zaś sposób ich naruszenia wskazany w skardze kasacyjnej nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, gdyby nawet przyjąć niezbyt powszechnie akceptowany pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o możliwości oceny naruszenia przepisów procedury administracyjnej w postępowaniu ze skargi kasacyjnej (zob. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006r., I OPS 4/05, ONSA WSA, nr 2, poz.39 oraz krytyczne uwagi do wskazanego wyroku w: B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Kraków 2006, s.388). Nie można również pominąć, że pełnomocnik skarżących tj. T. i M. N. powinien wskazać w jakim zakresie naruszone przez Sąd przepisy naruszały prawem chroniony interes skarżących, o tym w skardze nie wspomniano ani jednym słowem, trudno zatem uwolnić się od refleksji, czy z istoty skargi kasacyjnej może wynikać sensowność, a nawet dopuszczalność formułowania zarzutów niejako pro publico skoro powinnością profesjonalnego pełnomocnika strony jest działanie na jej korzyść. Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 138 § l i 2 k.p.a . Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących, Sąd nie naruszył prawa, pozostawiając w obrocie prawnym decyzję organu odwoławczego, której łączną podstawę stanowiły obydwa punkty art. 138 § l k.p.a .. Przepisy art. 138 § l pkt l i 2 k.p.a . zawierają rozstrzygnięcia, jakie może wydać organ odwoławczy przy załatwianiu sprawy w postępowaniu odwoławczym merytorycznie (co do istoty sprawy). Powołane przepisy stwarzają dla organu odwoławczego możliwość utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji (pkt l) albo zezwalają na uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy (pkt 2 ab initio). Pomimo tego, że obydwa rodzaje wskazanych rozstrzygnięć połączono alternatywą rozłączną "albo" to nie można podzielić zapatrywania, zgodnie z którym równoczesne zastosowanie w jednej decyzji rozstrzygnięć skonstruowanych na podstawie obydwu tych przepisów jest naruszeniem prawa obligującym sąd administracyjny do eliminacji takich decyzji z obrotu prawnego. Organ odwoławczy, zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a . zasadą dwuinstancyjności postępowania jest przede wszystkim zobowiązany do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej i trwałego ukształtowania stosunku materialnoprawnego. Różnorodność stosunków społecznych, w jakich ustawodawca dopuszcza władczą ingerencję organów administracji publicznej powoduje, że w niektórych rodzajach spraw administracyjnych katalog alternatywnie stosowanych, zunifikowanych rozstrzygnięć określonych w art. 138 k.p.a . nie jest wystarczający, nie nadąża on za skutkami materialnoprawnymi, jakich ukształtowania wymagają od organu odwoławczego regulacje prawa materialnego. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, w przeciwieństwie do sądów administracyjnych, nierzadko ma obowiązek ocenić nie tylko legalność zaskarżonej doń decyzji, ale również jednocześnie szeroko pojmowaną jej celowość. Względy legalizmu w powiązaniu z elementami celowościowymi występują z całą ostrością na gruncie spraw rozpoznawanych na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U . z 2003r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Postępowanie w sprawie scalenia gruntów należy do tych, w których organy obydwu instancji są zobowiązane nie tylko do legalnej, ale także optymalnej z punktu widzenia warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprawy obszarowej gospodarstw rolnych. W konkretnym przypadku w postępowaniu scaleniowym uczestniczyło 270 uczestników scalenia (k. 135 akt sądowych) zaś obszar scalenia obejmował wieś Z. w Gminie S. (k.28 akt administracyjnych). Objęta skargą kasacyjną decyzja Wojewody M. zmieniała decyzję pierwszoinstancyjną tylko wobec 24 uczestników scalenia (pkt I i III decyzji). Rozmiar stwierdzonej w postępowaniu odwoławczym prawidłowości w zakresie projektu scalenia, dokonanej przez organ pierwszej instancji, znaczna ilość stron biorących udział w postępowaniu oraz waga skutków prawnych wynikających z prawidłowej części decyzji zatwierdzającej projekt scalenia stwarzały podstawę do częściowego tylko orzeczenia reformatoryjnego organu odwoławczego. Nie ulega wątpliwości niefortunna redakcja osnowy decyzji Wojewody M., a zwłaszcza posłużenie się w pkt IV in fine decyzji zwrotem "pozostawiam odwołania bez uwzględnienia". Na podstawie lektury osnowy decyzji organu odwoławczego można dokonać rekonstrukcji przypadków rozstrzygnięć, o jakich stanowi art. 138 § 1 pkt l i 2 k.p.a . a mianowicie: krąg podmiotów wobec, których zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy oraz krąg podmiotów wobec których uchylono zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie zmieniono decyzję pierwszoinstancyjną. Uchybienia, o jakich mowa nie były na tyle doniosłe by miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano na czym polegał błąd w zastosowaniu przepisu art.138 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie ocenił skutki prawne płynące z tej części decyzji, która była wedle oceny organu odwoławczego zgodna z prawem, a w szczególności: 1) stworzeniu korzystniejszych warunków prowadzenia ponad dwustu gospodarstw rolnych; 2) dostosowanie granic nieruchomości do aktualnego systemu urządzeń melioracji, dróg i rzeźby terenu; 3) powstaniu tytułów prawnych właścicieli gruntów, stwarzających podstawy do ich ujawnienia w księgach wieczystych. Eliminacja z obrotu prawnego decyzji Wojewody M., uzasadniona zaledwie fragmentaryczną trafnością odwołań wniesionych przez nielicznych uczestników postępowania scaleniowego pozostawałaby w sprzeczności z celami scalenia, utrwalałaby stan niepewności prawnej dla wielu podmiotów. Nie bez znaczenia jest fakt, iż T. i M. N. należeli do grupy odwołujących się od decyzji pierwszoinstancyjnej, których odwołania zostały częściowo uwzględnione. Organ odwoławczy uchylając decyzję w odniesieniu do wskazanych wcześniej osób powiększył należącą do nich działkę poprzez dołączenie części działki nr [...] G. Ł. w zakresie niezbędnym do likwidacji zaskoku i wyrównania granic działek (k.64 i 65 akt administracyjnych). Pełnomocnik skarżących, opierając się na zarzucie naruszenia przez organ odwoławczy, a w rezultacie także i Sąd przepisów art. 138 § l pkt 1 i 2 k.p.a . zupełnie nie odniósł, jak już o tym wcześniej wspomniano, do wpływu owego naruszenia na ogół uprawnień skarżących tj. warunków korzystania z gruntu oraz wysokości ustalonej dopłaty; przeciwnie stwierdził wprost, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia jakiegokolwiek przepisu cyt. wcześniej ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Pełnomocnik zaakceptował tym samym, że sposób ostatecznego ukształtowania w postępowaniu scaleniowym stosunków własnościowych, warunków korzystania z powiększonych gruntów gospodarstwa, brak możliwości wyodrębnienia drogi z działki sąsiedniej oraz ustalenie wysokości dopłaty nie naruszają prawa i realizują cele scalenia. Brak konsekwencji w żądaniu skargi kasacyjnej jest tym bardziej wyraźna, że wniesiono w niej o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości. Pełnomocnik nie tylko więc nie podjął próby wykazania w jaki sposób zaskarżony wyrok wadliwie ukształtował skutki prawne wobec mocodawcy, ale także nie wykazał, gdzie upatruje naruszeń prawa wobec pozostałych 269 uczestników postępowania scaleniowego. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie doszło do akceptacji przez Sąd naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisu art. 107 k.p.a . ( skardze wyraźnie tego nie wskazano choć szło o naruszenie art. 1087 § 3 k.p.a .). Po pierwsze, Sąd prawidłowo ocenił konieczne walory uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji Wojewody M.. Po drugie, wskutek utrzymania w mocy przez organ odwoławczy zasadniczych fragmentów decyzji organu pierwszej instancji, decyzje organów obydwu instancji łącznie ukształtowały sytuację prawną uczestników scalenia. W rzeczywistości argumentacja tego zarzutu była gołosłowna. Należy na koniec przypomnieć, że pełnomocnik skarżących nie tylko nie podjął próby wykazania związku pomiędzy stopniem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a . a wynikiem sprawy, ale wręcz przyznał, że prawo materialne w tym przypadku nie zostało naruszone. Wyłożone względy uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z art. 175 § l, 181 oraz art.183 p.p.s.a . Nie zaistniał też w rozpoznawanej sprawie żaden z przypadków nieważności postępowania określonych w art.183 § 2 p.p.s.a . Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 250 oraz 242 w zw. z art.193 p.p.s.a.