II OSK 1268/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Wojciech Chróścielewski Sędzia del. WSA Marzenna Linska – Wawrzon Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 27 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz S. P. Spółka z o. o od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1736/02 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Z. Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 430 (słownie: czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. z dnia [...] [...] utrzymującą w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...], którą Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynków, budowli, urządzeń i instalacji technicznych stacji paliw płynnych z pawilonem handlowym wraz z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi oraz przebudowie odcinka ul. [...] i ul. [...] w K., w zakresie związanym z budową zjazdów, wyrokiem z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1736/02, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Odwołanie od decyzji I instancji, podobnie jak i skargę do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji wniosła Z. Z., której zdaniem decyzje zostały wydane z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem na terenie przeznaczonym w planie pod zieleń izolacyjną planowany jest zjazd do stacji paliw, co – zdaniem SKO w K.– nie jest sprzeczne z planem. Sąd I instancji uwzględniając skargę, powyższym wyrokiem uznał skargę za uzasadnioną w związku z czym uchylił decyzje obu instancji. Zdaniem Sądu w niniejszej decyzji organy I i II instancji nie wykazały i nie uzasadniły w sposób wystarczający, że posadowienie przedmiotowego zjazdu na terenie oznaczonym na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1ZI i przeznaczonym pod zieleń izolacyjną, zostało ustalone w granicach określonych zapisami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., a tym samym nie stanowi naruszenia postanowień tego planu. W szczególności nie wykazano, że korzystanie przez samochody ze zjazdu przecinającego pas zieleni izolacyjnej nie naruszy interesów osób trzecich i nie ograniczy, przynajmniej w części podstawowej, funkcji pasa zieleni izolacyjnej, polegającej na izolowaniu stacji od zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej. Organy, powołując się na pkt 5.2.29 ogólnych ustaleń realizacyjnych ww. planu, w tym na zapisy dotyczące "obszarów przeznaczonych pod zieleń", nie wykazały w sposób wystarczający czy ustalenia tam zawarte odnoszą się także do obszarów przeznaczonych pod zieleń izolacyjną, a więc pełniących szczególną funkcję ochronną. Brak takich ustaleń i lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Zdaniem Sądu ma rację strona skarżąca, tym bardziej że wywodzi ona swoje żądania wprost z ustaleń określonych w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla miasta K. Nadto Sąd stwierdził, że załączniki do decyzji Prezydenta K. z dnia [...] znak: [...] ustalającej WSiZT dla przedmiotowej inwestycji, następnie utrzymanej w mocy przez zaskarżoną decyzję SKO w K. z dnia [...] znak [...] to jest: załącznik tekstowy (nr 1) i załącznik graficzny (nr 2) nie zostały podpisane, stosownie do wymagań wynikających z dyspozycji art. 107 § 1 zdanie 1 in fine kpa. Na załączniku tekstowym oznaczonym jako załącznik nr 1 oraz załączniku graficznym nr 2a (w tekście decyzji załącznik graficzny oznaczony jest nr 2) zaznaczono jedynie, że stanowią one integralną część decyzji z [...]. znak: [...] o WZiZT. Na obu załącznikach brak również pieczęci organu wydającego decyzję. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. i inwestor S. P. Sp. z o.o. reprezentowani przez pełnomocników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonemu wyrokowi zarzuca: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako ppsa, przez błędne przyjęcie, że utrzymana w mocy decyzja organu I instancji nie odpowiada wymaganiom określonym art. 107 § 1 kpa, albowiem załączniki do przedmiotowej decyzji nie zostały opatrzone podpisem, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy załączniki te opatrzone zostały informacją, iż stanowią integralną część decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], sygn. [...], zaś w treści decyzji (podpisanej przez organ właściwy) wykazano, że decyzja zawiera załącznik tekstowy nr 1 i załączniki graficzne nr 2 i 2a). Zatem brak podpisu organu na omawianych załącznikach nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji. 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w sprawie organy I ani II instancji nie wykazały i nie uzasadniły w sposób wystarczający, że posadowienie przedmiotowego zjazdu na terenie oznaczonym na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1ZI i przeznaczonym pod zieleń izolacyjną, zostało ustalone w granicach określonych zapisami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce, a tym samym nie stanowi naruszenia postanowień tego planu, w szczególności nie wykazano, że korzystanie przez samochody ze zjazdu przecinającego pas zieleni izolacyjnej nie naruszy interesów osób trzecich, nie ograniczy podstawowej funkcji pasa zieleni izolacyjnej, podczas gdy Kolegium w uzasadnieniu decyzji podkreśliło, że zgodnie z warunkami określonymi w załączniku tekstowym nr 1 do decyzji organu I instancji z [...]. teren będzie musiał być zagospodarowany w formie zieleni wysokiej i niskiej, izolującej zabudowę mieszkaniową jednorodzinną od stacji paliw. Wskazując na powyższe podstawy, w skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Pełnomocnik S. P. Sp. z o.o. w skardze kasacyjnej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez: - niezasadne przyjęcie, że organy administracji I i II instancji nie wykazały i nie uzasadniły w sposób wystarczający, że posadowienie spornego zjazdu na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1 ZI i przeznaczonym pod zieleń izolacyjną, zostało ustalone w granicach określonych zapisami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., a tym samym nie stanowi naruszenia postanowień tego planu, - niezasadne przyjęcie, że nie wykazano czy ustalenia zawarte w pkt 5.2.29 ogólnych ustaleń realizacyjnych planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., dotyczące obszarów przeznaczonych pod zieleń, odnoszą się także do obszarów przeznaczonych pod zieleń izolacyjną, - w wyniku powyższego niezasadne przyjęcie, że decyzje organu administracji I i II instancji naruszają przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 141 § 4 ppsa, poprzez: - brak podania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania; 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez: - uchylenie decyzji organów administracji I i II instancji w całości zamiast w części, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zarzuty Sądu odnośnie naruszenia przepisów postępowania dotyczą tych decyzji wyłącznie w pobocznej kwestii usytuowania zjazdu z podstawowej inwestycji w postaci stacji paliw, co do lokalizacji której brak jest zastrzeżeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodności zamierzenia, opisanego w osnowie decyzji z dnia [...], z ustaleniami planu miejscowego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zakwestionował Sąd I instancji. Tym samym z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności ww. przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotem kontrolowanej przez Sąd decyzji było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla stacji paliw wraz z towarzyszącymi obiektami budowlanymi i urządzeniami techniczno-budowlanymi, niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania, zgodnie z przeznaczeniem planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jednym ze składników tego zamierzenia budowlanego są zjazdy, bez których trudno sobie wyobrazić prawidłowo zaprojektowaną stację paliw. W takim przypadku więc badanie zgodności planowanego zamierzenia budowlanego w świetle przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powinno dotyczyć planowanej inwestycji jako całości, a nie poszczególnych jej składników wyrwanych dowolnie z całości obiektu i konfrontacja ich z poszczególnymi zapisami planu. Bowiem tą metodą można dojść do absurdalnych wręcz wniosków, jak w tym przypadku, że projektowana stacja paliw jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale planowane zjazdy już nie. Czyli przewrotnie możnaby powiedzieć, że może być stacja ale bez zjazdów, co oczywiście jest absurdem. Poza tym, przy kontroli decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie można przekraczać pewnej granicy, która już wkracza w konkretne rozwiązania techniczne związane z projektem budowlanym i projektem zagospodarowania działki lub terenu, bowiem to należy już do następnego etapu regulowanego przepisami Prawa budowlanego. Usytuowanie poszczególnych części składowych stacji paliw w terenie, czy też konkretne ustalenia dotyczące przebiegu zjazdów do stacji, należą do elementów projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki lub terenu i sprawdzenie zgodności tego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi wymogami, należy – zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego do kompetencji organu wydającego pozwolenie na budowę. W związku z powyższym, Sąd I instancji kontrolując decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, kwestionując ją w części dotyczącej zjazdu, ewidentnie przekroczył granice tej kontroli, błędnie wskazując na naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Tym samym zaskarżony wyrok naruszył art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż planowane zamierzenie budowlane – stacja paliw, w tym miejscu jak określono to w decyzji, nie jest niezgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wynika również, jak Sąd to uzasadnił z przepisu art. 107 § 1 kpa, iż załączniki do decyzji powinny być podpisane, czy też posiadać odciśniętą pieczęć organu wydającego decyzję. Powołany przepis określa wymogi formalne decyzji administracyjnej, a nie załączników do decyzji, które stanowią integralną część aktu administracyjnego i nie są w rozumieniu tego przepisu decyzjami. Z powyższych rozważań wynika, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszały przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tak, jak to zakwalifikował Sąd w zaskarżonym wyroku. Tym samym należy uznać za uzasadnione zarzuty skarg kasacyjnych, wskazujące na naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Również za usprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej oparty na art. 141 § 4 ppsa, gdyż zaskarżone orzeczenie Sądu nie posiada wskazań co do dalszego postępowania, który to element jest niezbędnym składnikiem uzasadnienia wyroku w przypadku uwzględnienia skargi w związku z art. 153 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien również zbadać z czego wywodzi swój interes prawny w sprawie, w związku z czym posiada przymiot strony Z. Z. , gdyż tę kwestię zupełnie pominięto w postępowaniu administracyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ppsa orzekł, jak w sentencji.